Visor de obras.

Llámase ciencia de la administración el conjunto de principios y doctrinas que determinan las relaciones entre el estado y los particulares.

Su objeto son las personas y las cosas en cuanto miran al bien público; su fin la utilidad común, y sus medios de acción los poderes encargados de ejecutar las leyes.

La ciencia administrativa enseña la manera de proveer a las necesidades públicas materiales o morales, presentes o futuras, tanto las relativas a la conservación del hombre, como las que importan a su perfección y mejora. Decimos necesidades públicas, porque toca al individuo procurar la satisfacción de las privadas, pues nunca deben los gobiernos entrometerse en aquellas cosas que la sociedad sabe y puede hacer por sí misma.

La ciencia administrativa contiene verdades absolutas y reglas fijas y constantes de universal aplicación a los pueblos, derivadas de la filosofía, la moral, la jurisprudencia, el derecho público, la historia, la economía política, la estadística, la medicina y otros ramos del saber humano.

Parte de esta doctrina se refiere a señalar los medios más eficaces y poderosos de fomentar el bien y combatir el mal representado en la ignorancia y miseria de los pueblos; y parte muestra cómo debe organizarse el poder administrativo para lograr a menos costa aquellos resultados.

El conocimiento de los medios de labrar la prosperidad de los estados se funda en el estudio general de la naturaleza del hombre, de la sociedad y de las condiciones particulares de cada nación o pueblo.

La organización del poder administrativo descansa en los principios siguientes:

1.º Que la administración sea análoga a las instituciones políticas, porque si la Constitución ordena, distribuye y modera los poderes del estado, cualesquiera cambios y mudanzas que experimente esta organización fundamental, trascienden necesariamente al poder administrativo, que en suma es el mismo poder ejecutivo encargado de aplicar las leyes de interés común.

2.º Que la administración sea esencialmente activa, porque el poder legislativo delibera y la administración ejecuta, es decir, anima la letra muerta y produce el movimiento.

Esta acción administrativa debe señalarse por cuatro caracteres: generalidad, perpetuidad, prontitud y energía.

I. Generalidad significa que la administración es civil por excelencia y del fuero común. Todos los hombres y todas las cosas están sujetas a la acción administrativa, salvos algunos limitados privilegios fundados en la necesidad, la conveniencia o la costumbre. La regla es general, y las excepciones no la destruyen, antes la confirman.

II. Perpetuidad manifiesta que la gestión de los intereses públicos debe ser continua, sin las alternativas de actividad y descanso que se advierten en el poder legislativo. La vida social es perpetua y requiere un poder asiduo, atento cada día y cada hora a estudiar, y muchas veces a prever las causas del progreso y decadencia de las naciones. El silencio de la ley todavía puede conciliarse con la protección y fomento de los intereses comunes; pero el letargo de la autoridad es la muerte segura de los pueblos.

III. Prontitud declara que una administración lenta y perezosa muestra flojedad en el mando, y si alguna vez se propone remediar los males públicos, llega tarde con el remedio. La flojedad en el mando arguye ignorancia, indiferencia o flaqueza en el poder: vicios que le despojan de la fuerza moral necesaria para regir el estado. La lentitud priva a las providencias del gobierno del mérito de la previsión y de la oportunidad, porque la variedad de los tiempos lleva consigo la mudanza de necesidades y deseos.

IV. Energía tanto vale como decir que la acción administrativa no debe cejar delante de los intereses particulares, ni aun en presencia de los derechos legítimos, sino en tiempo y forma determinada. El interés público no debe posponerse al privado; y en cuanto a los derechos, hay recursos y tribunales que los amparan y defienden contra los atentados de la administración misma.

3.º Que la administración sea independiente, porque aun cuando esté subordinada al poder legislativo, árbitro de señalar las reglas de su acción y competencia, una vez establecidas, debe tener libertad para aplicarlas con potestad discrecional. La justicia tampoco debe entrometerse en los asuntos propios de la administración, así como ésta debe respetar los fueros de aquélla, pues cada uno entiende y conoce de negocios distintos, y el orden constitucional descansa en la mutua independencia de los poderes del estado.

4.º Que la administración sea responsable, para que su libre acción no degenere en exceso o abuso de autoridad, so pena de someter al yugo de una voluntad omnipotente y arbitraria los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Con formas tutelares caerían los pueblos en la más dura servidumbre, si el poder administrativo no tuviese freno que lo reportase en el camino de lo absoluto.

Síguese de aquí que las autoridades y agentes administrativos deben ser en principio amovibles, porque la responsabilidad sabe de grado en grado hasta encontrar al autor del acto que la provoca o de la orden que la confirma. Y como nadie es responsable sino de los actos que proceden de su voluntad propia y personal o del uso que sus mandatarios hicieren de la potestad en ellos delegada, resulta que la facultad de nombrar, suspender y destituir a los ministros superiores e inferiores de la administración es consecuencia necesaria de su naturaleza responsable.

¿Debe la administración estar centralizada? Conviene, antes de entrar en materia, fijar los términos de la cuestión.

Lo primero es distinguir la unidad de la centralización. Aquélla consiste en la homogeneidad de afectos, ideas e intereses que agitan a los miembros del estado, y ésta significa la concentración en el poder ejecutivo de todas las fuerzas necesarias para promover el bien común dentro de su esfera. La unidad se funda en vínculos morales que la hacen voluntaria y permanente, y la centralización puede ser facticia y pasajera, sobre todo cuando constituye un régimen de fuerza. La unidad es una condición de la sociedad, y la centralización un modo de ser del gobierno.

Lo segundo importa no confundir la centralización política y la administrativa, porque la una denota la acumulación de las facultades inherentes al poder ejecutivo, y la otra la unidad del poder supremo o la concentración de la soberanía.

El grado máximo de la centralización política supone la unidad en el territorio, la legislación y el gobierno.

Cuando el Gobierno se abstiene de hacer la ley, reservándose íntegra la potestad de ejecutarla, hay centralización administrativa. El sumo grado de esta centralización consistiría en someter todas las partes del estado a la autoridad directa del Gobierno supremo, de modo que no dejase ninguna libertad de acción a los pueblos para resolver los negocios de interés local. Las autoridades y corporaciones populares, sin vida propia, cederían al superior impulso bajo la ley de una obediencia pasiva y de una ciega disciplina.

Por el contrario, el régimen opuesto de la suma excentralización implica la desmembración del poder ejecutivo, negando al Gobierno el derecho de intervenir en la administración local que la ley proclama independiente. En tal caso, las autoridades y corporaciones populares, no sólo gozan de vigorosa iniciativa, sino que las libertades locales se elevan hasta la participación de la soberanía.

Entre ambos extremos de la centralización absoluta y la absoluta excentralización, media el sistema de la tutela administrativa. Fúndase en la idea que el pueblo y la provincia son menores, y de consiguiente incapaces de gobernarse a sí mismos; de donde se colige la necesidad de un criterio superior que supla el defecto de la persona moral.

Aparte de que el principio en que descansa el sistema de la tutela administrativa no está fuera de controversia, es lo cierto que entre la completa absorción de las existencias locales y la necesaria subordinación a un poder central, hay mil grados distintos de autoridad del Gobierno en sus relaciones con la administración provincial y municipal. Y como ni todas las instituciones se prestan a igual organización del poder ejecutivo, ni todos los pueblos son igualmente aptos para regirse por sí propios, ocurre la dificultad de escoger el temperamento que permite el desarrollo de los intereses comunes sin menoscabo de la unidad nacional.

No hay, pues, una medida cierta del grado de centralización administrativa como regla de buen gobierno. La monarquía propende a la concentración del poder y a la ubicuidad de su representación multiplicando las autoridades unipersonales. La aristocracia, fuerte con sus privilegios de nacimiento, su espíritu de clase y su grande propiedad, defiende la diversidad del poder favorable a su influencia. La democracia, fiel a su dogma de la soberanía del pueblo, proclama al individuo soberano; y siendo el municipio con respecto al Gobierno central una persona como otra cualquiera, solicita en nombre de sus principios la autonomía de la administración local.

Algunas veces las formas irregulares de la administración disimulan la acción del poder central; de modo que en realidad es mayor el grado de centralización que parece a primera vista.

En Francia, por ejemplo, la centralización administrativa se convirtió en un mecanismo que subordinó a la voluntad omnipotente del Gobierno los menores actos del más humilde municipio; sistema peligroso, porque todo poder propende al abuso, y la centralización excesiva llega a oprimir la libertad individual.

En Inglaterra reside la mayor fuerza de la centralización en el Parlamento, y no en el poder ejecutivo, y cada día se centraliza más en favor del principio monárquico, conforme se va debilitando el elemento aristocrático, antiguo cimiento de la unidad nacional en el Reino Unido de la Gran Bretaña. La vida propia de los vestry o consejos municipales; los hábitos de self-government; las funciones públicas ejercidas gratuitamente por los grandes propietarios de los condados; la floja subordinación de los agentes del poder central, y la censura independiente de los tribunales dificultan la reforma que sin embargo avanza paso a paso.

En España flotamos entre la centralización y la excentralización a merced de los vientos que agitan el mar proceloso de la política. La ley de 3 de Febrero de 1823 y las de 8 de Enero de 1845 representan los dos polos del sistema. Hoy se pretende excentralizar, y se procede con tan poco tino, que en realidad se centraliza la administración municipal erigiendo Diputaciones soberanas de los Ayuntamientos.

Los intereses provinciales y los municipales son distintos, y distintas deben ser las autoridades que los promueven y ordenan, cada una dentro de los límites de su propia competencia. La ley los determina, dando a la provincia y al municipio aquello que según la naturaleza de una y otra comunidad les pertenece, y el Gobierno, en quien reside el poder ejecutivo, vigila y modera la acción de estas corporaciones populares con igual derecho.

Las libertades municipales tan cercanas a las del hogar doméstico y del individuo dejan de existir, cuando las oprime un poder arbitrario, llámese rey por derecho divino o pueblo constituido en autoridad por sufragio universal.

La centralización administrativa es el arduo problema cuya resolución encierra el secreto de conciliar los principios de autoridad y libertad. El estado es un todo del cual forman parte, no para fundirse y disolverse, sino para coexistir con él y perpetuarse, ciertas sociedades elementales, como el pueblo y la familia.

Si en materia de centralización administrativa no es posible establecer ninguna regla general y absoluta, no es imposible señalar las causas principales que contribuyen a fijar su grado conveniente en cada país, y nos acercan a la verdad relativa.

I. Lo primero deben tomarse en cuenta las instituciones políticas, porque la forma de Gobierno imprime formas análogas a los centros de actividad local; de suerte que la imagen de la Constitución del estado se refleja en la organización de la provincia del municipio. Y cuando el espíritu dominante en el Gobierno tiende a otorgar y fortalecer las libertades generales, brotan espontáneamente las libertades provinciales y municipales, subsisten simultáneas y se conservan paralelas.

II. Lo segundo influye la topografía, porque un territorio dividido por la naturaleza en cantones de difícil comunicación entre sí, como Suiza, favorece la excentralización, pues la necesidad obliga a estos pueblos a concentrarse en sí mismos y refugiarse en el seno de una autoridad propia, si por acaso no se levanta un poder robusto que aspire a constituir o consolidar la unidad nacional.

III. Lo tercero contribuye la historia, porque las tradiciones y las costumbres contrarias a la centralización o la descentralización no se extirpan sin dificultad y sin peligro; y sería temeridad derribar de un golpe la obra de los siglos. El régimen feudal dejó huellas profundas con su sistema de desmembración de la autoridad y del territorio, sobre todo en las naciones donde el elemento aristocrático es aun poderoso. En el siglo XVI lucharon los reyes de Europa contra las corrientes de la Edad Media, no tanto por extender su potestad, cuanto por crear a la sombra de una fuerte monarquía la patria común.

IV. La unidad o diversidad de cultos. La unidad supone que el Gobierno protege y defiende la religión establecida, y de aquí cierto grado de intervención oficial en las controversias sobre el dogma, la celebración de Concilios, la provisión de beneficios, los votos monásticos y otros derechos y regalías que ponen la Iglesia bajo la tutela del estado. La diversidad, acompañada de una libertad absoluta de conciencia, implica el divorcio de los poderes espiritual y temporal. Entonces la religión constituye un mundo aparte en el cual reina el sacerdote; y el Gobierno, indiferente a todos los cultos, descentraliza, porque la descentralización es la neutralidad.

V. El sistema económico que adopta cada pueblo. La libertad de industria y comercio sustituye a la regla común dictada por el Gobierno, la fecunda iniciativa del interés particular. Por el contrario, el régimen protector comprime la acción del individuo, y el trabajo se ordena por vía de autoridad. El socialismo es la dictadura económica o la centralización máxima de todas las fuerzas que concurren a la producción de la riqueza, empezando por el hombre, su primera causa.

Para descentralizar con fruto, sobre todo la administración municipal, es condición rigorosa concentrar el Ayuntamiento o agrandarlo. Los pequeños, sin instrucción, sin presupuesto y en nada superiores al vulgo, carecen de voluntad, de inteligencia y de medios para hacer un uso discreto de su libertad de acción, cuando la ley los declara mayores y exentos de la tutela oficial.

En resumen, la centralización no ha penetrado en la sociedad moderna como una doctrina regeneradora y con la autoridad de un principio. Ha venido como una necesidad de orden después de los horrores de la anarquía y las violencias de un despotismo militar. Los tiempos normales piden corporaciones que sirvan de refugio al individuo y magistraturas populares, para impedir que toda la administración pase a manos del Gobierno a título de que todos los negocios públicos son negocios de estado.

Enhorabuena sea el Gobierno el centro sobre que gire toda autoridad; mas no la fuente única de donde toda autoridad se derive.

Las leyes administrativas verifican los principios de la ciencia dictando preceptos de equidad, estableciendo reglas de orden, confiriendo derechos e imponiendo obligaciones. De esta manera lo natural se convierte en positivo, lo universal en particular y lo absoluto en relativo.

El derecho administrativo será, pues, aquella parte del derecho público que regula la acción y competencia de las autoridades encargadas de ejecutar las leyes de interés común y determina las relaciones del estado con sus miembros, o los derechos y deberes recíprocos de la administración y los administrados.

El derecho administrativo difiere del político, en que éste ordena y distribuye los poderes constitucionales, modera su acción, señala su competencia, declara los derechos y fija los deberes del ciudadano. El derecho político establece los fundamentos de la administración, porque siendo administrar ejercitar el poder ejecutivo, quien determina sus relaciones con el legislativo y judicial asienta los principios de su acción y competencia, y quien organiza el poder ejecutivo en el centro, dicta leyes de observancia obligatoria a todos los extremos.

Difiere también del derecho civil por razón de su objeto, de su fin y de sus medios, porque las leyes comunes versan sobre materias de interés privado y las administrativas miran al interés público: el fin de aquéllas es procurar el bien general como resultado del particular, y el de éstas promover el bien particular a la sombra del general; y por último, los medios de aplicar las primeras consisten en confiar el depósito de la ley a una magistratura independiente e inamovible, mientras que la administración se encomienda a una jerarquía de autoridades amovibles y responsables.

Cuatro son las fuentes del derecho administrativo, a saber: la ley, la costumbre, los reglamentos y la jurisprudencia.

I. La ley, porque ordena y establece reglas, determina los derechos civiles y políticos, decreta las cargas, autoriza los gastos, organiza la fuerza pública, y en fin, ejerce un imperio soberano en todo cuanto abarcan los intereses sociales, materiales o morales, exteriores o domésticos, individuales o colectivos.

II. La costumbre, porque tiene fuerza de derecho escrito en virtud del consentimiento tácito o expreso del legislador, y aun suele prevalecer contra la ley misma.

III. Los reglamentos o disposiciones secundarias emanadas del Gobierno o sus delegados conforme a la Constitución y a las leyes, porque es la administración quien explica, acomoda y ejecuta los preceptos del legislador según los tiempos y las circunstancias.

IV. La jurisprudencia administrativa, o sean las decisiones de las autoridades y tribunales revestidos con jurisdicción administrativa, fundadas en precedentes bien observados y definidos, de cuyo examen se derivan reglas de recta interpretación consagradas por la autoridad competente y la solemnidad de las formas.

Contrayendo el estudio del derecho administrativo a España, observaremos que debe llevar en todas sus partes impreso el sello de la Constitución vigente. El principio fundamental de los gobiernos representativos es la separación de los poderes del estado y su limitación recíproca, para que con esta templanza de la autoridad puedan florecer las públicas libertades.

La potestad de hacer las leyes reside en las Cortes: el Rey sanciona y promulga las leyes, Const., art. 34. De modo que en realidad el poder legislativo reside en las Cortes con el Rey; y de consiguiente sólo las Cortes con el Rey pueden derogar, suspender o reformar las leyes.

La derogación de la ley puede ser tácita o expresa, porque o consta la voluntad contraria en una ley posterior clara y manifiesta, o se colige de la disonancia u oposición de dos leyes. Puede no haber contradicción en la letra y haberla en el espíritu de la legislación. Una ley de Ayuntamientos, por ejemplo, fundada en el principio de la centralización, deroga la ley excentralizadora en muchos puntos que no se descubren a primera vista, porque cada una encierra todo un sistema.

La facultad de interpretar la ley cuando la interpretación es auténtica o por vía de autoridad, reside exclusivamente en el legislador. Mas si la interpretación tiene por objeto explicar el sentido de las leyes administrativas, suplir su silencio, descender a pormenores y acomodar las reglas de observancia común a la diversidad de los tiempos y lugares, incumbe al poder administrativo, porque es un medio necesario de procurar su ejecución y cumplimiento.

El Rey posee la plenitud del poder ejecutivo en las materias de interés público, puesto que a los jueces y tribunales del fuero común corresponde juzgar o aplicar las leyes relativas a los derechos privados. Aunque es jefe supremo del poder ejecutivo y cabeza del orden judicial, su autoridad está limitada cuanto a lo primero por la Constitución y las leyes, y respecto a lo segundo por la inamovilidad de los jueces y magistrados.

La administración y la justicia son tan independientes en el ejercicio de sus respectivas atribuciones, que el orden público se interesa en mantener y afirmar esta independencia, la cual sería violada:

I. Si una autoridad administrativa o judicial mandase en materias reservadas al otro orden.

II. Si impidiese, coartase o falsease la ejecución de los actos emanados de cualquiera autoridad de orden distinto.

III. Si la autoridad judicial no pudiese atraer a sí y sentenciar a los agentes de la administración acusados de algún delito, aun en el ejercicio de sus atribuciones.

IV. Y por último si los tribunales de justicia fueren obligados a aplicar los reglamentos de administración pública generales, provinciales o municipales, estén o no conformes con las leyes.

La Constitución vigente obedece al principio de robustecer la libertad política enfrenando el poder ejecutivo y poniendo los derechos individuales bajo la tutela de la jurisdicción ordinaria. Así pues no se requiere autorización administrativa para procesar a los funcionarios públicos por delitos oficiales, ni el mandato superior exime de responsabilidad en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional, ni la potestad reglamentaria exige obediencia pasiva, puesto que no constituye derecho contra las leyes a juicio de los tribunales.

Tres cosas deben considerarse en el estudio del derecho administrativo: el sujeto, el objeto y el resultado.

El sujeto de la administración o la administración sujetiva estudia el número, distribución y atribuciones de las diferentes autoridades a quienes compete la ejecución de las leyes de interés común, y es el instrumento de la acción administrativa.

El objeto o la administración objetiva declara las personas y las cosas en que recae o debe recaer el ejercicio de la potestad administrativa, las cuales forman la materia de su acción.

El resultado es el producto de la acción de administrar, o sea el acto administrativo.

Considerada la administración como instrumento, equivale a poder administrativo, que es el mismo poder ejecutivo, menos en cuanto concierne al orden político y judicial.

El poder administrativo es uno, pero se distingue con diversos nombres según la diversidad de las materias en que se ejercita.

I. Es civil y militar, porque la milicia no consiste solamente en el arte de combatir y vencer a los enemigos, sino en organizar, distribuir y proveer las fuerzas del ejército y de la armada. La administración militar es sin embargo una excepción a la regla general, porque como hemos dicho en otra parte, la administración civil es la administración por excelencia.

II. Es interior y exterior según que atiende a las necesidades públicas dentro de los confines del territorio, o dirige las relaciones internacionales, vela por la seguridad del estado y protege a los naturales residentes en tierra extranjera.

III. Es general y local, porque comprende a veces los intereses colectivos de la nación, y a veces se limita a procurar la conservación y fomento de los particulares a una provincia o pueblo.

IV. Es activo y contencioso puesto que procede ejerciendo actos de imperio o actos de jurisdicción. Son actos de imperio aquéllos que emanan del poder discrecional de la administración, es decir, de su prudente arbitrio para ordenar las cosas de interés público o de su potestad de puro mando. Llámanse actos de jurisdicción aquéllos en que la administración procede según las formas del juicio, y pronuncia sentencias como medio de asegurar el derecho de los particulares contra los excesos o abusos de la acción administrativa.

Los actos de la administración pura son imperativos como las mismas leyes cuya ejecución preparan: los actos de la administración contenciosa son obligatorios entre partes a manera de sentencia judicial.

V. Es activo y consultivo o deliberante, porque ya ejecuta sin consejo o deliberación previa, ya las leyes por la gravedad del caso requieren que a la acción preceda la consulta de un cuerpo instituido para ilustrar a la autoridad, sin que deje por eso de ser independiente y responsable.

Esta regla de organización administrativa se reputa de tan grande importancia, que donde quiera que existe una autoridad activa instituye la ley un consejo: doble mecanismo que concilia el acierto en las resoluciones y la prontitud en el mando, circunstancias necesarias para la buena gobernación del estado.

Reclama la prudencia depositar la acción administrativa en las manos de autoridades unipersonales, y encomendar la deliberación o consulta a las corporaciones, cuyos individuos deben ser en número proporcionado para que ni falte consejo, si fueren pocos, ni siendo muchos se convide al abuso de la palabra, se dificulten los acuerdos y el concierto de las cosas, y se retarde el despacho de los negocios o se susciten embarazos al Gobierno.

Los principios fundamentales de la ciencia administrativa exigen que los consejos no debiliten la acción de las autoridades, ni sean el escudo de su responsabilidad. Bien puede la ley imponer la obligación de oírlos; pero jamás debe declarar su dictamen obligatorio.

El territorio es tan necesario a la nación como el hogar es necesario a la familia. El territorio nacional significa el espacio que ocupa un pueblo, o la parte del globo donde tiene su morada y asiento. Las casas que habita, las tierras que cultiva, las aguas que aprovecha, los montes que beneficia son parte integrante del territorio cuya propiedad común representa la suma de los bienes particulares.

La primera condición de un buen sistema administrativo es la acertada división territorial o la distribución de la esfera común de la administración en tantas esferas particulares, cuantas sean necesarias para repartir los cuidados del Gobierno y ejercer una vigilancia exquisita en todos los servicios.

Para lograr el acierto en asunto tan dificultoso, conviene observar las reglas siguientes:

1.ª Que la división territorial sea uniforme, porque así la administración será más expedita y sencilla, sin excepciones ni privilegios que repugnan a su naturaleza. La uniformidad en la organización del poder administrativo lleva consigo la uniformidad en la división del territorio.

2.ª Que los términos sean iguales, no con igualdad matemática, sino con cierta proporción aconsejada por la equidad y la prudencia.

Tres principios hay para determinar esta justa proporción, a saber: la superficie, la población y la riqueza.

I. La superficie no es una medida exacta, porque los deberes de la administración no se multiplican dilatando el territorio, sino conforme las necesidades públicas crecen y con ellas los cuidados del Gobierno. Una división territorial que tuviese la superficie por único fundamento, sería desigual en extremo, porque los términos muy poblados y laboriosos necesitan mayores cuidados que los incultos y desiertos.

II. La población tampoco es medida justa, porque la administración vela por las personas y por las cosas al mismo tiempo. Por otra parte, como el censo es tan movible, la división sería variable a cada paso, y la división territorial requiere estabilidad y firmeza, no solamente para que no se turbe el concierto de la administración, sino también para que los derechos y los deberes inherentes a la división del territorio subsistan en un estado.

III. La riqueza por sí sola no es signo de necesidades sociales, ni medida invariable, ni hay medios ciertos de apreciar su extensión y movimiento.

Estos tres datos juntos, corrigiéndose mutuamente, deben ser la base de una buena división territorial, porque la superficie, la población y la riqueza son elementos de la verdad aproximada o relativa que la administración procura alcanzar como término de lo posible.

3.ª Que los términos sean medianos, porque muy grandes, quedaría la administración demasiado lejos de los administrados, dificultaría su protección y vigilancia, y su acción sería lenta y lánguida en los extremos. Muy pequeños, pecaría la administración de molesta e impertinente, sería complicada y demasiado costosa.

4.ª Que los límites favorezcan la unidad administrativa, porque la división territorial debe responder a las necesidades presentes de los pueblos, antes que contemplar las tradiciones y costumbres, restos de una sociedad antigua. La naturaleza determina casi siempre estos confines, pues las montañas, los ríos, y en suma, los accidentes del terreno son barreras perpetuas a la comunicación de las gentes, superiores a la voluntad de los hombres.

5.ª Que las capitales se fijen en los centros de actividad social, porque no es el centro matemático del territorio el lugar más acomodado a poner el asiento de la autoridad, sino el centro estratégico, o sea el punto donde confluyen todas o la mayor parte de las fuerzas sociales cuya reunión determina desde dónde debe partir el impulso.

El territorio de España se compone de la Península e islas adyacentes y posesiones de Ultramar. El territorio comprendido en la Península e islas adyacentes se divide en 49 provincias que casi todas llevan el nombre de sus capitales; y las provincias se subdividen en distritos o términos municipales. Esta división es la civil o general para el servicio de la administración, aunque hay otras que arreglan ciertos servicios particulares, por ejemplo:

I. La política a la cual se ajusta el ejercicio del derecho electoral. El territorio se divide en provincias, distritos electorales, colegios y secciones.

II. La judicial para ordenar la administración de justicia. El territorio se divide en audiencias y partidos judiciales.

III. La fiscal para regularizar la imposición, repartimiento y cobranza de las rentas públicas. El territorio se divide en provincias y partidos.

IV. La literariaque reclama el servicio de la instrucción pública. El territorio se divide en distritos universitarios.

V. La que exige el servicio de las obras públicas. El territorio se divide en varios distritos.

VI. La que reclama el servicio de inspección de los montes públicos. El territorio se divide en diez distritos forestales.

VII. La relativa al servicio de inspección de la minería. El territorio se divide en tres secciones, subdividas en doce distritos.

VIII. La militar que divide el territorio en capitanías generales, comandancias generales y comandancias de partido.

IX. La de marina que lo divide en departamentos, tercios, provincias y partidos.

X. La eclesiástica que lo divide en arzobispados, obispados, arciprestazgos y parroquias.

Corresponde exclusivamente al poder legislativo establecer y modificar la división territorial, porque sirve de fundamento a la administración, y porque sólo la ley puede crear o suprimir los derechos que lleva consigo.

Sin embargo, y por vía de excepción, están las Diputaciones autorizadas para crear y suprimir Ayuntamientos, agregar y segregar términos municipales, cuyos acuerdos son ejecutivos si fueren adoptados de conformidad con los interesados. En caso de disidencia la aprobación del acuerdo debe ser objeto de una ley.

Pero entra en la competencia del Gobierno la facultad de señalar y rectificar los límites de las provincias y de los pueblos, porque no constituyen un derecho nuevo, sino que son actos interpretativos de la ley de división territorial y medios necesarios de aplicarla; y con más razón todavía puede fijar los límites legales de un distrito municipal, porque el apeo o deslinde es un acto de pura ejecución que mira al orden público, y en nada altera la división del territorio.

Otra cosa sería hacer alguna alteración en los límites actuales de una o más provincias, para lo cual sólo tiene autoridad el Gobierno procediendo con audiencia y de conformidad con los Ayuntamientos y Diputaciones interesadas y además del Consejo de Estado.

En rigor de principios variar los límites de una o más provincias es un acto por su naturaleza legislativo; y si el Gobierno puede hoy hacerlo, no es en uso de un derecho propio, sino de una delegación especial. Por eso el legislador revindica su competencia, cuando dice que a falta de aquella conformidad la variación será objeto de una ley.

Para que el poder administrativo cumpla con su ministerio, es preciso organizarlo de un modo conveniente a los fines de su instituto. La organización administrativa dentro del orden constitucional se funda en el principio que la administración es una e indivisible, y que toda autoridad que no procede directamente de la ley, emana de un poder central responsable.

Hay un orden jerárquico en la administración o una verdadera jerarquía administrativa que es la serie ordenada de autoridades que bajo la dirección y responsabilidad del poder central están encargadas de ejecutar las leyes de interés común.

Cuatro caracteres constituyen la jerarquía administrativa, a saber: uniformidad, subordinación, responsabilidad y presencia de las autoridades de todos los grados.

1.º La uniformidad supone la existencia de unas mismas autoridades en los mismos distritos con iguales atribuciones. Es causa de unidad y medio poderoso de buena centralización. Esta uniformidad no existe por completo en España, porque los fueros de las Provincias Vascongadas interrumpen la observancia de la ley común.

2.º La subordinación consiste en la dependencia sucesiva de la autoridad menor de la mayor, y en el cumplimiento de los deberes de obediencia y respeto para con los superiores en grado.

El deber de obediencia está consignado en el Código penal, en las leyes comunes, y principalmente en la de administración provincial, donde se pone a los gobernadores y a las Diputaciones debajo de la autoridad del Gobierno, y se declara que incurren en responsabilidad, si quebrantan esta regla de disciplina, y en la de administración municipal que establece lo mismo respecto a los alcaldes y Ayuntamientos.

En general, todos los funcionarios públicos están obligados a cumplir las órdenes de sus respectivos superiores, sean autoridades unipersonales, sean corporaciones administrativas.

Dos reglas de administración pública contribuyen, sobre todo, a conservar la subordinación jerárquica.

I. La primera es el orden necesario que debe seguirse en la correspondencia con las autoridades superiores en más de un grado, a quienes no puede dirigirse la inferior sino por el conducto de la intermedia.

II. Y la segunda es la facultad del superior para suspender, modificar y revocar los actos de los subalternos, suspenderlos en el ejercicio de sus funciones o destituirlos de sus cargos. El Gobierno usa de este derecho de censura y amovilidad sin más límites que la justicia o la conveniencia; pero sus delegados los tienen ya más estrechos. Un gobernador de provincia sólo puede suspender de empleo en casos urgentes y dando cuenta inmediata al Gobierno de la providencia y sus motivos.

3.º La responsabilidad del poder administrativo es una condición esencial de su existencia en el orden constitucional. Los ministros son responsables a las Cortes del uso que hicieren del poder ejecutivo, y los delegados de su autoridad son responsables a los ministros. La una es responsabilidad política, y la otra responsabilidadadministrativa.

Incurren en ésta los gobernadores de provincia y todos los empleados y corporaciones subalternas por faltas oficiales, es decir, cometidas en el ejercicio de sus funciones.

Toda función pública impone ciertos deberes a quien la desempeña; y si el funcionario es un agente directo del Gobierno, y como tal partícipe del poder ejecutivo, se hace responsable del mandato que admite ante el superior. De otro modo no habría unidad en la administración, ni obediencia, ni disciplina.

Las faltas cometidas en el servicio se corrigen por la vía gubernativa. La amonestación, la censura, la suspensión de sueldo o empleo, y en último caso la destitución son los medios ordinarios de ejercer esta potestad correccional. Las leyes, los reglamentos generales o particulares a cada servicio, y cuando la naturaleza de las funciones no consiente formas tutelares que limiten el principio de la amovilidad, cierto prudente arbitrio, impiden que el poder discrecional degenere en arbitrario.

La separación de los poderes administrativo y judicial, garantía necesaria de las libertades públicas, exige que los funcionarios de cada orden sean responsables de sus faltas dentro de su propia jerarquía. Mas si una autoridad administrativa incurre en delito común o abusando de sus atribuciones, debe ser juzgado por el tribunal ordinario, porque según la Constitución, a los tribunales corresponde exclusivamente la potestad de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales. Art. 91.

Confirma esta doctrina otro artículo que somete a la jurisdicción ordinaria a los funcionarios públicos, cualquiera que sea el delito que cometieren, sin necesidad de previa autorización para procesarlos, y sin que el mandato superior les exima de responsabilidad en los casos de infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional. En los demás sólo exime a los agentes que no ejercen autoridad; es decir, que no proceden con voluntad propia o en virtud de determinación personal. Art. 30.

Los gobernadores de provincia, lejos de poner impedimento alguno a la autoridad judicial cuando hubiere de proceder contra funcionarios públicos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, están obligados a prestarle su eficaz concurso, y a facilitar en cuanto de ellos dependa la acción de la ley y el cumplimiento del precepto constitucional.

Resulta de aquí que los funcionarios públicos están sujetos a dos responsabilidades de distinto carácter, la una puramente administrativa y la otra judicial. Resulta asimismo que es más grave la responsabilidad de las autoridades que la de los agentes administrativos, entendiendo por autoridad el delegado del Gobierno a quien se comunica una parte del poder público, y por agente el funcionario subalterno que ejecuta las órdenes del superior inmediato. Aquél manda y éste obedece.

Para que la Constitución en un principio tan esencial de nuestra organización política no sea letra muerta, importa en extremo completar la obra asentando sobre bases sólidas otro principio fundamental, a saber, la inamovilidad de los jueces y magistrados. No basta un texto que la consagre: es preciso que la administración de la justicia goce de plena y absoluta independencia, y en fin que sea una verdad no sólo en el derecho, pero también en el hecho. Mientras no fuere el juez órgano impasible de la ley, y no se viere en cada fallo un acto de conciencia y no de disciplina, la responsabilidad judicial de los funcionarios públicos no será una garantía eficaz contra los abusos del poder administrativo.

4.º La residencia es la omnipresencia de la administración, es decir, que cada autoridad presida los actos administrativos tocantes a su territorio. Así deben tomar posesión de sus cargos en el término legal, y no ausentarse del punto de su destino sin permiso superior. Los gobernadores de provincia deben residir en las capitales y no abandonarlas sin noticia del Gobierno, salvo cuando circunstancias graves e imprevistas demandan prontos remedios, y la presencia de la autoridad puede contribuir a su eficacia.

Los alcaldes y tenientes no pueden ausentarse del término o distrito municipal por más de ocho días sin licencia del Ayuntamiento respectivo.

Corresponde al Rey como autoridad suprema en el orden jerárquico de la administración:

1.º Promulgar las leyes. -Este acto no es legislativo como la sanción, sino pura y simplemente ejecutivo o administrativo, porque sin la publicación solemne, la voluntad del legislador no puede ser obedecida y cumplida. Las leyes son obligatorias desde el momento de su inserción en la Gaceta.

2.º Formar y publicar los reglamentos para el cumplimiento y aplicación de las leyes, previos los requisitos que las mismas señalan. -Llaman esta potestad reglamentaria, porque en efecto reglamenta u ordena por medio de disposiciones secundarias el modo de ejecutar los preceptos legislativos.

La potestad reglamentaria es tan propia de la administración activa, que toda autoridad de este orden la ejerce dentro del círculo de sus atribuciones; y por eso la dividen en general que reside en el Gobierno y alcanza a todos los administrados, y local que es inherente a las autoridades encargadas de regir las provincias y los pueblos.

Los decretos, órdenes, circulares, reglamentos, ordenanzas e instrucciones pertenecen a la categoría de los reglamentos de administración pública que son actos interpretativos de la ley, y de consiguiente conformes a su letra y espíritu.

Difieren los reglamentos de la ley:

I. En que ésta proclama máximas generales de derecho y establece principios: aquéllos prevén, deducen consecuencias, remueven obstáculos, descienden a pormenores.

II. La ley es perpetua e inmutable: el reglamento varía según los tiempos y circunstancias.

III. La ley manda: el reglamento obedece.

Pueden los reglamentos ser constitucionales o inconstitucionales. La inconstitucionalidad de los reglamentos procede de la materia o de la forma. Son inconstitucionales por razón de la materia si mandan en cosas reservadas a otros poderes del estado; y por razón de la forma, si dentro de los límites de la competencia administrativa contienen algún vicio sustancial en cuanto al modo de formarlos o publicarlos; por ejemplo si no hubiese precedido consulta del Consejo de Estado, o no aparece ministro responsable, etc.

Los reglamentos inconstitucionales, y en general todos los que no fueren conformes a las leyes, carecen de fuerza obligatoria; y así nadie, sólo por dejarlos de guardar y cumplir, incurre en pena.

La autoridad competente para declarar si deben o no deben aplicarse, son los tribunales que no califican el acto administrativo por vía de censura, sino que rehúsan prestar en aquel caso concreto su auxilio a la administración, y absuelven al acusado de desobediencia a la autoridad, considerando que no hay reglamento contra la ley, porque no hay derecho contra el derecho.

Esta doctrina se deriva del principio constitucional de la mutua independencia de los poderes del estado.

3.ª Cuidar de que en todo el reino se administre pronta y cumplida justicia. -Hay dos clases de justicia, la retenida y la delegada. Llaman los publicistas justicia retenida a la administrativa, porque forma parte de la potestad de ejecutar las leyes que reside en el Monarca. Es justicia delegada la ordinaria, porque el Rey la comunica a los jueces y magistrados instituidos por la ley sin participar de su jurisdicción.

El Rey vigila la administración de la justicia ordinaria y nombra las personas que deben dispensarla a propuesta del Consejo de Estado y con arreglo a la ley orgánica de los tribunales; y como los jueces y magistrados son o deben ser inamovibles, salvo en virtud de sentencia ejecutoria o por acuerdo del Consejo de ministros previa consulta del de Estado, el mandato, no mediando justa causa para la destitución, es irrevocable.

El Rey suele poseer la plenitud de la justicia administrativa, o cierto grado de jurisdicción voluntaria o contenciosa que completa la acción administrativa, y dispensarla por sí propio o por medio de los delegados de su autoridad, por punto general amovibles y siempre responsables. Esta prerrogativa se halla hoy entre nosotros muy limitada.

4.ª Indultar a los delincuentes con arreglo a las leyes.

5.º Declarar la guerra y hacer y ratificar los tratados de paz, dando después cuenta documentada a las Cortes. -Es otra prerrogativa de la Corona que se deriva de la necesidad de velar por la seguridad del estado, y los actos que de ella emanan pertenecen a la administración exterior.

6.º Disponer de las fuerzas de mar y tierra. -El ejército permanente conserva la paz en lo interior del reino y defiende el territorio de los enemigos exteriores. La armada auxilia al ejército, protege el comercio y la navegación y vela por la seguridad de nuestras costas y posesiones ultramarinas. Sin fuerza pública jamás será un Gobierno respetado y temido, ni se mantiene el imperio de la ley, ni se exige la obediencia debida a los magistrados. Sin fuerza pública no hay garantías para el orden, y la libertad sin orden es opresión y tiranía de la multitud pacífica por una turbulenta minoría de ciudadanos.

7.º -Dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las demás potencias. -Son actos de mera ejecución de los tratados o convenciones particulares que ligan a los pueblos, o de los principios y reglas que determinan las obligaciones mutuas internacionales y constituyen el derecho de gentes.

8.º Cuidar de la acuñación de la moneda en la que se pone su busto y nombre. -Reservar al gobierno la fabricación de la moneda no es erigir un monopolio lucrativo, sino hacerle depositario de la fe pública para mayor facilidad de los contratos. El poder legislativo fija el peso y ley de las monedas, y el ejecutivo manda labrarlas y vigila sobre la fiel observancia de aquellas condiciones.

9.º Conferir los empleos civiles y militares con arreglo a las leyes, y conceder en igual forma honores y distinciones. -Puesto que el poder ejecutivo es responsable, debe tener una prudente libertad para escoger sus mandatarios y destituirlos de sus cargos, si no corresponden a su confianza. Ésta es la regla general de todo en todo aplicable a los funcionarios públicos directamente subordinados al poder ejecutivo, la cual padece sus excepciones siempre que la ley consagra el principio de la inamovilidad, u otorga ciertas garantías que no consienten la remoción sin justa causa.

Los honores y distinciones son recompensas por servicios distinguidos y estímulos para que otros imiten el ejemplo de los buenos servidores del estado, y nadie sino el poder ejecutivo sabe apreciar el mérito, la importancia o la oportunidad de un servicio, porque nadie sino él juzga el acto administrativo con pleno conocimiento de causa.

Son los ministros jefes superiores de la administración, que bajo la autoridad inmediata del Rey ejercen el poder ejecutivo. El orden constitucional hace indispensable esta institución para conciliar la inviolabilidad del Monarca con la responsabilidad de los actos del Gobierno.

Los ministros aparecen como medianeros entre el Rey y los cuerpos legislativos, porque presentan a las Cortes los proyectos de ley, los reforman y retiran, y aconsejan su sanción o no sanción al Monarca. Son también medianeros entre el Rey y la nación, porque se encargan de ejecutar las mismas disposiciones cuya aprobación someten a la autoridad real; y por último, son medianeros entre el Rey y las autoridades y agentes administrativos, porque les comunican sus órdenes, los nombran y destituyen, los apremian y corrigen.

No siempre los ministros deben invocar el nombre del Soberano, pues ya se supone delegada en ellos virtual y constantemente la autoridad real para todo cuanto la Corona no puede hacer por sí misma.

Todo el peso de la administración recae en los ministros, porque ellos dan la dirección y comunican el impulso: ellos activan, aceleran o retardan la marcha de los negocios, y anulan, suspenden o reforman las providencias de las autoridades y agentes inferiores.

La variedad infinita de las necesidades públicas supone una gran diversidad de cuidados en el Gobierno que conviene distinguir y clasificar para que haya orden y concierto en la administración. En proporción que aumenta la cultura de los pueblos crecen estas necesidades, y por tanto conviene multiplicar los centros administrativos o los ministerios. Al repartir el despacho de los negocios entre los existentes, debe procederse según la ley de las analogías, juntando aquéllos que fueren análogos por su naturaleza, y separando los que no tengan afinidad alguna.

La distribución de los negocios entre los distintos ministerios incumbe al poder ejecutivo, porque es un medio de ordenar la administración y procurar la fácil aplicación de las leyes.

Cuando los ministros se reúnen para deliberar en común y adoptar resoluciones colectivas forman el Consejo de Ministros, y en este caso prepondera el voto de la mayoría. Cuando ejercen su autoridad como superiores de cierto servicio administrativo, obran con entera independencia y bajo su responsabilidad personal.

Los ministros tienen atribuciones comunes y especiales. Son comunes las que se derivan de su carácter ministerial, y por lo mismo a todos alcanzan en igual grado: especiales las que emanan de su autoridad en los ramos de su dependencia.

Las atribuciones comunes comprenden las instrucciones, las disposiciones y los actos de gestión. El objeto de las instrucciones ministeriales es dirigir la ejecución de las leyes y reglamentos administrativos, ilustrando a las autoridades, avivando su celo y acudiendo a todos los pormenores.

Las disposiciones o mandatos son providencias de orden y utilidad pública, o decisiones en asuntos privados en que la administración obra requerida o provocada por un particular que solicita una gracia o reclama un derecho.

Actos de gestión son los relativos a la conservación y aumento del patrimonio del estado, civiles por su naturaleza, porque la nación aparece como una persona moral cuyos intereses administra y defiende el Gobierno.

Las atribuciones especiales son tan varias, como son diversos los ramos dependientes de cada ministerio.

Divídese toda la administración de España en ocho departamentos o ministerios, a saber: Estado, Gracia y Justicia, Guerra, Hacienda, Marina, Gobernación, Fomento y Ultramar. Tal es el orden de su antigüedad y de su precedencia. La presidencia del Consejo de Ministros no está vinculada en ningún ministerio en particular, sino que es una dignidad inherente a la persona de más autoridad entre todos ellos, y por eso da su nombre al gabinete y lo encabeza.

Los ministros sin cartera satisfacen la necesidad política de dar entrada en el ministerio a un hombre de la primera importancia que delibera en el Consejo, inicia la política e imprime movimiento a la administración, pero sin ocuparse en sus pormenores. Como no administra por sí mismo, posee las facultades comunes sin participar de las especiales.

Cada ministro es el superior jerárquico de todas las autoridades y todos los servicios públicos de su competencia. Así pues, nadie puede reformar sus actos sino él mismo u otro que le suceda.

Por regla general el ministro que dicta una providencia tiene facultad de revocarla; pero esta regla padece sus excepciones.

No procede la revocación ni la reforma por la vía gubernativa, cuando la decisión ministerial ha constituido un derecho a favor de tercera persona, o ha prestado fundamento a un fallo judicial.

En el primer caso no, porque los reglamentos no prevalecen contra las leyes que son la fuente del derecho ofendido o atropellado por el ministro; ni tampoco en el segundo, porque se opone el respeto debido a la santidad de la cosa juzgada.

Según hemos dicho en otro lugar, hay administración general y local, porque las provincias y los pueblos deben considerarse como un todo y como una parte del todo llamado nación. Tienen, pues, estas fracciones de territorio intereses propios y comunes, y necesitan autoridades que los administren, no sólo en cuanto representan la intervención del Gobierno en los asuntos de utilidad pública, sino porque significan la participación de los ciudadanos en la dirección y fomento de los intereses provinciales y municipales.

Llámase gobernador la autoridad que preside la administración de cada provincia. Estos gobernadores son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Consejo de ministros, y en virtud de un real decreto refrendado por su presidente. Las leyes y los reglamentos no exigen condiciones de aptitud, procurando con su estudiado silencio dejar al Gobierno en libertad completa para escoger las personas más dignas de su confianza.

La autoridad de los gobernadores es la superior en el territorio de su mando, pues así como el Gobierno administra los negocios de interés común desde la capital de la monarquía, así el gobernador comunica la acción del poder central desde la capital de la provincia.

El cargo de gobernador es incompatible con el ejercicio de cualquiera mando militar, y con el desempeño de algún otro provincial o municipal.

Los gobernadores de provincia tienen el doble carácter de autoridades subordinadas a la administración central y jefes de la administración provincial.

1.º Como subordinados al Gobierno obran por delegación del poder real, ya sean órganos de comunicación, ya instrumentos de ejecución, ya medios de instrucción o tutores de los intereses de la provincia.

I. Órganos de comunicación, porque trasmiten los mandatos superiores, notifican las decisiones del Gobierno, dan curso a las peticiones de los pueblos y particulares, y en fin son medianeros entre los ministros y agentes administrativos y las personas privadas.

II. Instrumentos de ejecución, porque cumplen y hacen cumplir las órdenes del Gobierno, explican las leyes, declaran las dudas, remueven obstáculos y procuran la acción administrativa, haciendo uso de su potestad de corrección y disciplina.

III. Medios de instrucción, porque solicitan las providencias que reclama el bien público, informan al Gobierno en los casos dudosos, exponen las necesidades de los administrados y proponen las reformas convenientes.

IV. Tutores de los intereses provinciales, porque amparan y defienden las corporaciones administrativas y establecimientos públicos sujetos a su protección y vigilancia en todos los actos como personas morales.

2.º En razón de superiores en el orden jerárquico de la administración provincial, dirigen la acción administrativa; vigilan e inspeccionan a los agentes subalternos; nombran y separan a ciertos agentes inferiores; aprueban, censuran, suspenden, reforman o anulan sus actos; dictan providencias; vigilan e inspeccionan todos los ramos de la administración pública; contratan las obras y servicios públicos; provocan y sostienen las competencias; llevan el nombre de la provincia y la representan en todos sus asuntos judiciales, etc.

Gozan los gobernadores de provincia de la potestad reglamentaria o la facultad de dictar reglas que faciliten la ejecución de las leyes en el territorio de su mando.

Auxilian los gobernadores a la justicia, instruyendo por sí mismos o sus delegados la sumaria información de los delitos cuya averiguación se deba a sus disposiciones o agentes, debiendo remitir las diligencias practicadas con las personas detenidas al tribunal competente que juzgue la causa, porque en este punto acaba la autoridad administrativa y empieza la judicial.

Por último, pueden los gobernadores requerir el auxilio de la fuerza armada, como el medio extremo de mantener la observancia de las leyes y el respeto a los magistrados, pero sin apartarse la autoridad militar de las instrucciones que recibiere de la civil, mientras la gravedad del peligro no obligue a declarar la provincia en estado excepcional.

El gobernador debe residir en la capital de la provincia; mas como puede suceder que se ausente de ella o se incapacite para el desempeño de su cargo, la ley provee al servicio público en los términos siguientes:

Si sólo se ausenta de la capital, continúa en el ejercicio de todas sus atribuciones desde el punto en que se halla, despachando el secretario del gobierno y los jefes administrativos los asuntos de mera tramitación en la parte que a cada uno le corresponde.

Si se ausenta del territorio de su mando, le reemplaza la persona que el Gobierno designe, y a falta de ésta sustituyen al gobernador el secretario del gobierno de la provincia.

La autoridad que suple accidentalmente al gobernador, no puede presidir la Diputación ni la Comisión provincial.

Los actos de los gobernadores son tan obligatorios dentro de la provincia, como los del Gobierno en toda la extensión del territorio, y la desobediencia a sus órdenes puede ser reprimida por la misma autoridad que las dicta con multas y correcciones equivalentes. Síguese de aquí que deben tener cierta publicidad si son de común observancia, o ser notificados administrativamente a los interesados a quienes obligan.

Los gobernadores pueden, por regla general, variar o revocar sus actos administrativos y los de sus antecesores, porque miran al bien público y se fundan en circunstancias mudables en extremo. Sin embargo, ocurren casos en que esta potestad de reformar o anular los actos anteriores se halla limitada, conviene a saber:

1.º Cuando el acto del gobernador de la provincia hubiere sido confirmado por una autoridad superior, porque entonces tiene la misma fuerza obligatoria que si emanase del Rey o del ministro de quien procede la confirmación.

2.º Cuando el acto resuelve una cuestión preexistente que presta fundamento a una decisión judicial, porque así adquiere la estabilidad de la cosa juzgada.

3.º Cuando la providencia fuere declaratoria de un derecho, porque modificarla o revocarla equivaldría a un despojo. El derecho adquirido excluye el poder discrecional de la administración.

4.º Y por último, cuando se declararen competentes o incompetentes en un negocio.

Las mismas leyes y reglamentos determinan el superior a quien corresponde anular o reformar las providencias del gobernador cuando obra, no en virtud de su autoridad propia y ordinaria, sino en uso de alguna delegación especial. En general, los ministros de Gobernación, Hacienda y Fomento, cada uno en los ramos dependientes de sus respectivos ministerios, suspenden, modifican o revocan los actos de los gobernadores de provincia.

Los gobernadores de provincia son responsables administrativa o judicialmente según la naturaleza del acto u omisión que la provoca. Pertenece al Gobierno en uso de su potestad disciplinar exigirles la responsabilidad administrativa, cuyo grado máximo es la destitución. Las Audiencias del territorio en primera instancia y el Tribunal Supremo por vía de alzada, son los competentes para juzgar y sentenciar a los gobernadores por faltas o delitos que cometieren en el ejercicio de sus funciones. Ley de administración provincial.

Los pueblos, aun más que las provincias, tienen una vida propia y otra vida común a la nación, como parte integrante de ella o unidad elemental del estado. A esta necesidad de gobierno fundada en la naturaleza, júntase la fuerza de la tradición o la costumbre antigua de regirse con independencia del poder central, que si hoy no debe mantenerse de todo en todo, porque no sería compatible con la existencia colectiva derivada del principio y sostenida por el sentimiento de la nacionalidad, debe a lo menos respetarse en cuanto lo permita la concordia de los intereses generales y municipales.

De aquí resulta la necesidad de autoridades encargadas de la acción y deliberación administrativa en los pueblos, es decir, la institución de los alcaldes y Ayuntamientos.

Son los alcaldes las primeras autoridades de este orden por su antigüedad y su importancia. Distínguese en ellos dos caracteres, según los cuales ejercen diversas atribuciones como delegados del Gobierno y como administradores de los pueblos.

1.º En cuanto delegados del Gobierno están los alcaldes bajo la inmediata autoridad de los gobernadores de provincia o sus delegados, pues por su carácter de agentes de la administración central, la ley los subordina a sus próximos superiores. Son puros mandatarios de la administración central, por cuya razón, no sólo corresponde a ésta el derecho de inspección y vigilancia, pero también la iniciativa en los actos de los alcaldes por medio de órdenes e instrucciones a cuyo fiel cumplimiento están obligados.

Las facultades son varias, porque proceden como órganos de comunicación y agentes de ejecución en los asuntos de su competencia.

En cuanto órganos de comunicación:

I. Modifican o publican las leyes, reglamentos, órdenes y bandos de buen gobierno.

II. Transmiten las peticiones, reclamaciones y quejas de los administrados a sus superiores.

III. Ilustran a estas autoridades con noticias e informes.

En cuanto agentes de ejecución

I. Desempeñan todos los deberes especiales que las leyes y los reglamentos les encomiendan en punto a reemplazos, beneficencia, instrucción pública, estadística y demás ramos de la administración.

II. Mandan o adoptan por sí propios, donde no hubiere delegado del Gobierno, todas las medidas protectoras de la seguridad personal y de la tranquilidad pública, y dictan reglamentos o bandos conducentes al ejercicio de sus atribuciones.

III. Auxilian a los recaudadores de contribuciones y suministran a las tropas nacionales bagajes y alojamientos.

IV. Reprimen aplicando gubernativamente las correcciones pecuniarias señaladas en las leyes y reglamentos de policía.

V. Requieren la fuerza armada, cuando fuere necesaria para mantener el orden público.

En el ejercicio de estas funciones que la nueva ley llama con suma impropiedad gobierno político del distrito municipal, los alcaldes son independientes del Ayuntamiento respectivo.

2.º En cuanto administradores de los pueblos poseen los alcaldes autoridad propia emanada de la ley, y la ejercen bajo la vigilancia de la administración superior.

En efecto, los alcaldes concurren activamente a la administración municipal, mientras que los Ayuntamientos, a pesar de su vigorosa iniciativa, sin ellos, nada pueden poner por obra.

Los alcaldes convocan al Ayuntamiento, lo presiden, tienen voz en las sesiones y voto en los acuerdos de la corporación, los publican y ejecutan, para lo cual dictan bandos y órdenes convenientes, o suspenden su ejecución si procede conforme a las leyes, ejercen autoridad sobre todos los dependientes de los ramos de vigilancia y policía urbana y rural, corrigen las infracciones de las ordenanzas y reglamentos municipales, y en fin son la cabeza y el brazo del municipio.

De cualquier modo que consideremos los alcaldes, siempre son verdaderos mandatarios, ya del Gobierno, ya del Ayuntamiento, en el primer caso en virtud de una delegación del poder ejecutivo, y en el segundo en virtud de un derecho propio o por ministerio de la ley.

La obediencia es un deber de los alcaldes como subordinados al Gobierno y a sus representantes en las provincias. Cuando un alcalde se muestra reacio en cumplir las órdenes que se le comunican, el gobernador procede oficialmente a la ejecución de lo mandado por sí, o por medio del juez de paz del pueblo en quien delega su autoridad para el caso y por el tiempo rigorosamente necesario.

Tienen los alcaldes potestad reglamentaria por cuanto pueden dictar órdenes e instrucciones relativas a la ejecución de las leyes; pero conviene mucho distinguir esta potestad reglamentaria de la que pertenece a los Ayuntamientos.

Los alcaldes, como delegados del Gobierno y mandatarios de los pueblos, reglamentan los servicios públicos de su competencia, sin causar menoscabo a las facultades que la ley concede a los Ayuntamientos de proveer lo necesario acerca de aquellas cosas que son objeto de sus acuerdos o deliberaciones. La potestad reglamentaria de los alcaldes nada tiene de común con el Ayuntamiento; mas de ésta participa el alcalde en cuanto es individuo de la corporación y concurre a todos los actos de administración municipal con su voz y con su voto. Como ejecutor nato de los acuerdos del Ayuntamiento, debe publicar, cumplir y procurar la observancia de estos acuerdos sin atreverse a reformarlos.

Mucho ha cuidado el legislador de extender y fortificar la autoridad de las Diputaciones y Ayuntamientos, y poco ha mirado por los gobernadores y los alcaldes a quienes incumbe toda la acción administrativa.

Lo decimos porque pueden los alcaldes imponer las multas o correcciones pecuniarias que por infracción de las ordenanzas y reglamentos de administración municipal acordaren los Ayuntamientos; pero no hallamos que en la nueva ley se les reconozca la potestad de corrección y disciplina que va siempre aneja a la reglamentaria, en cuanto son delegados del Gobierno. Y sin embargo la tienen, porque deben tenerla.

Los actos de los alcaldes pueden ser suspendidos, anulados o reformados por el gobernador de la provincia, siempre que emanaren de su autoridad como representante del Gobierno; pero no así los relativos a la administración municipal, porque en tales casos el alcalde se limita a ejecutar un acuerdo del Ayuntamiento que podrá suspender el gobernador con arreglo a las leyes, y no reformar o anular por falta de competencia.

Son responsables los alcaldes por las faltas o delitos oficiales que cometieren en el ejercicio de sus funciones.

Dijimos en otra parte que la responsabilidad de los funcionarios públicos es administrativa o judicial, aquélla proveniente de faltas cometidas en el servicio, y ésta de excesos y abusos graves que constituyen verdaderos delitos.

Exige a los alcaldes la responsabilidad judicial la jurisdicción ordinaria de primera instancia del territorio, y la administrativa el superior inmediato con recurso al Gobierno por la vía gubernativa.

No damos aquí mayores explicaciones, porque la responsabilidad de los alcaldes se ajusta a las mismas reglas que la individual de los regidores y la colectiva de los Ayuntamientos, cuando procede de actos relativos a la administración municipal. Mas si los actos que dan origen a la responsabilidad del alcalde emanasen de su autoridad como representante del Gobierno, entonces puede ser amonestado, apercibido y multado por el gobernador de la provincia, y será una cuestión extraña al Ayuntamiento. Ley de administración municipal.

Los tenientes de alcalde están subordinados a los alcaldes, los sustituyen y son sus auxiliares; por lo cual pueden éstos señalarles los ramos de la administración municipal de que deben cuidar en todo o en parte.

Los alcaldes de barrio son autoridades de orden inferior que auxilian a los alcaldes y tenientes y dispensan inmediata protección al ciudadano en los puntos más remotos del distrito municipal. Sus atribuciones de mera policía se ajustan a las leyes, reglamentos o instrucciones particulares.

Cada vez que ocurren elecciones municipales y se renuevan los Ayuntamientos, los concejales nombran entre sí el alcalde y los tenientes que según el censo de población corresponden al municipio.

Son los alcaldes autoridades de origen y carácter popular, como cargos electivos. Toda elección confiere un mandato; y en efecto, el alcalde es mandatario del pueblo que le encomienda en mucha parte la administración de los intereses comunes.

Así pues, el alcalde, producto del sufragio público, no puede dejar de serlo mientras no expire el mandato, o no lo revoque el mandante en forma legal, o el mandatario no lo renuncie, o en fin no mereciere perderlo por justa causa.

Síguese de aquí que los alcaldes no son amovibles al arbitrio del Gobierno, porque la delegación de su autoridad en ellos no es voluntaria, sino necesaria; y a la verdad no carece de inconvenientes el sistema de tomar un representante que no escoge el representado a quien importa.

Por eso, como medio de conciliación, se imaginó y practicó entre nosotros el de sacar el Gobierno el alcalde de entre los concejales, dando una parte a la elección y otra al nombramiento; método no malo en principio, aunque ocasionado a ciertos abusos.

El deseo de ensanchar las libertades municipales, tan cercanas a las del hogar doméstico y del individuo, hizo volver los ojos al alcalde de origen popular, bien que elegido por sufragio universal indirecto.

La novedad no es conforme a los principios de la política y de la administración. Mayor grado de libertad goza un pueblo donde el derecho electoral se halla limitado y la elección es directa, que otro donde es indirecta la elección, aunque el sufragio sea universal. En el primer caso el alcalde será nombrado, no por la voluntad de todos, pero sí por la de muchos: en el segundo sólo por la de algunos.

Y es lo peor que este alcalde deja de ser autoridad para convertirse en servidor del Ayuntamiento; que debe representar al Gobierno cerca del municipio y representa al municipio contra el Gobierno, y en fin que este sistema (si tal nombre merece) opone la soberanía del vecindario al poder supremo de la nación.

Sin los lazos de la obediencia y disciplina no hay administración ni gobierno posible. Los más fuertes son la suspensión y destitución del alcalde por justa causa y en forma legal; pero de ello trataremos en el capítulo de los Ayuntamientos.

Para conciliar la brevedad de la acción administrativa con el acierto en sus providencias, adoptóse el temperamento de poner cuerpos consultivos al lado de las autoridades encargadas de la ejecución de las leyes, imaginando con este arbitrio que serán ilustradas en los negocios arduos y facultativos y en ciertos asuntos de interés local en que importa conocer minuciosos pormenores.

La ley coloca estos cuerpos en todos los grados de la jerarquía administrativa, porque en todos ellos la acción necesita del consejo, y señala cuándo deben las autoridades oír su dictamen como requisito previo para adoptar cualquiera resolución, y cuando es potestativo consultarlos o no consultarlos a juicio de dichas autoridades.

Es regla constante que el dictamen de los consejos administrativos no es obligatorio, porque sus facultades son de mera consulta, y porque de otra suerte se quebrantaría la unidad y se haría imposible la responsabilidad de la administración. Mas como quiera, son los consejos ruedas auxiliares de la máquina administrativa, que pueden acelerar o retardar su movimiento según que favorezcan o contraríen la marcha del Gobierno. De aquí se sigue que los consejeros deben ser amovibles, para impedir que el espíritu de corporación, y tal vez pasiones menos disculpables, sean la rémora perpetua del Gobierno.

Entre todos los cuerpos consultivos que rodean a la administración central, ninguno alcanza la autoridad ni tiene la importancia que el Consejo de Estado. Es el cuerpo supremo consultivo del Gobierno establecido para la mejor administración del reino.

No es el Consejo de Estado una institución política sino puramente administrativa, y todavía dentro de la administración no pasa su autoridad de los límites angostos de una consulta; de donde se sigue que repugna a su índole ejercer acto alguno de administración, porque administrar es hacer uso de un poder legalmente responsable, y el Consejo de Estado no administra ni queda sujeto a verdadera responsabilidad.

El Consejo de Estado se compone de los ministros, de un presidente y veinticinco consejeros, un secretario general y cierto número de oficiales de secretaría.

Los ministros son consejeros natos y representan la necesaria intervención del Gobierno en las deliberaciones de este cuerpo. Ellos presiden las sesiones cuando lo tienen por conveniente, y asistiendo más de uno, preside aquél a quien corresponde por el orden de precedencia de los ministerios.

El Rey nombra los consejeros a propuesta del Consejo de ministros y en decretos especiales refrendados por su presidente. El nombramiento no es libre con libertad omnímoda, porque la ley limita este derecho señalando ciertas categorías. Sin embargo, la cuarta parte de las plazas pueden proveerse en personas no comprendidas en tales categorías, si se han distinguido por su capacidad y servicios. En la separación de los consejeros se observan las mismas formalidades.

Los consejeros son amovibles y deben serlo, porque el Consejo de Estado carece de autoridad propia, cuyo ejercicio reclama la independencia que la ley garantiza al poder judicial. Si el Gobierno tuviera a su lado un consejo inflexible, podría suceder que hallase obstáculos insuperables a su marcha, y carecería de medios legales para removerlos. El cargo de consejero es incompatible con cualquier otro empleo efectivo, y con todo cargo en sociedades industriales o mercantiles.

El secretario general dirige los trabajos de la secretaría, y los oficiales preparan los expedientes hasta ponerlos en estado de resolución definitiva.

El Consejo de Estado se divide en cinco secciones para el despacho de los asuntos de su competencia, a saber, Estado y Gracia y Justicia, Guerra y Marina, Hacienda, Gobernación y Fomento y Ultramar. El Gobierno consulta unas veces al Consejo en pleno, y otras a una, dos o más secciones reunidas.

La ley exige en ciertos casos que el Gobierno consulte al Consejo de Estado, y es potestativo consultarle, o no, en los restantes. Cuando la ley ordena que sea consultado, la providencia dictada sin este requisito previo, podrá ser justa en el fondo, pero será viciosa en la forma.

Debe el Consejo de Estado ser consultado:

1.º En materias administrativas.

2.º En materias cuasi-contenciosas.

1º. Son materias administrativas sobre las que debe ser oído en pleno:

I. Todas las reglamentarias, y así es necesario oír su dictamen acerca de las instrucciones generales de cualquier ramo de la administración pública, o sobre los reglamentos generales para la ejecución de las leyes.

II. Ciertas de administración exterior, como los tratados de comercio y navegación que una vez ajustados con una potencia extranjera, no pueden enmendarse sin el consentimiento de ambas partes contratantes.

III. Otras de administración interior graves por su naturaleza, como suplementos de crédito, créditos extraordinarios y transferencia de créditos cuando no se hallan reunidas las Cortes; indultos generales; ordenanzas municipales de policía urbana y rural en caso de discordia que debe dirimir el Gobierno; innovación en las leyes, ordenanzas y reglamentos generales para las provincias de Ultramar, etc.

2.º Son materias cuasi-contenciosas aquellos asuntos que sin ser verdaderamente litigiosos, todavía siguen trámites particulares parecidos a los señalados para la instrucción de éstos, a cuya clase pertenecen:

I. El pase y retención de las bulas, breves y rescriptos pontificios y las preces para obtenerlos, porque pueden contener en el fondo una cuestión de competencia entre la potestad espiritual y temporal.

II. Los asuntos del Real Patronato y recursos de protección y fuerza a excepción de los que son propios de los tribunales, porque hay derechos controvertibles y reclamación de parte.

III. La decisión acerca de la validez de las presas marítimas, porque es una cuestión internacional y hay derechos privados dignos de respeto.

IV. Las competencias positivas y negativas de jurisdicción y atribuciones entre las autoridades judiciales y administrativas, porque el Rey es el superior común, el árbitro supremo y el regulador de los poderes del Estado.

V. Los recursos de abuso de poder o de incompetencia que eleven al Gobierno las autoridades del orden judicial contra las resoluciones administrativas, porque de otro modo estaría mal defendida la independencia de los tribunales.

Debe ser oído el Consejo de Estado en secciones:

I. Sobre indultos particulares que no sean acordados en Consejo de ministros.

II. Sobre la naturalización de extranjeros.

Otros asuntos hay en que el Consejo de Estado debe ser consultado en virtud de leyes o reglamentos especiales.

Puede el Consejo de Estado ser consultado:

1.º En materias legislativas o sobre los proyectos de ley que hubieren de presentarse a las Cortes.

2.º En algunas materias de administración exterior, o sobre los tratados con las potencias extranjeras y concordatos con la Santa Sede.

3.º En materias de administración interior o sobre cualquier punto grave que ocurra en el gobierno y administración del estado. Ley de 17 de Agosto de 1860.

Los Consejos especiales de la administración central responden a la necesidad de ilustrar al Gobierno en los negocios facultativos y otros particulares que requieren ciencia y experiencia. Llámense Consejos estos cuerpos o Juntas, como ahora más se usa, siempre significan lo mismo. El nombre propio y técnico sería el primero, porque en efecto es su oficio aconsejar y no gobernar. Sustituir una a otra denominación, y aun variar en algo la organización o las atribuciones, mientras quede a salvo lo esencial, no es una importante reforma.

Residen cerca del Gobierno y están agregadas al Ministerio de Hacienda, la Junta consultiva de Aranceles, la de Moneda y la superior de Ventas de bienes nacionales. Al de la Gobernación pertenece la superior consultiva de Sanidad, y corresponden al de Fomento la Junta consultiva de Caminos, Canales y Puertos, la superior facultativa de Minería y la superior de Agricultura, Industria y Comercio. El Consejo de Instrucción pública vive según la ley, pero no está constituido; y probablemente, cuando llegue a reconstituirse, tomará el título hoy de moda, aunque es una moda muy antigua y de origen vicioso. Tienen de común que es presidente nato el ministro del ramo; que a veces deben ser oídos, y otras... pueden serlo a juicio del Gobierno, y en fin que sus dictámenes jamás son obligatorios. No participan del poder administrativo; pero le auxilian con sus luces y su práctica en los negocios de su competencia.

Tienen las provincias intereses propios y comunes, porque forman un estado particular y son parte del estado general o nación. Para el efecto de proveer a la administración de cada provincia instituye la ley Diputaciones provinciales compuestas de mandatarios de los pueblos elegidos por sufragio universal, y cuyas facultades ordinarias son el acuerdo, la deliberación y el consejo.

Son las Diputaciones autoridades administrativas y populares. Administrativas, porque según la ley les corresponden la gestión, el gobierno y la dirección de los intereses peculiares de las provincias; de modo que su esfera de acción no es tan dilatada que abrace los generales, ni tan reducida que descienda a los municipales. Populares, porque se componen de cierto número de ciudadanos elegidos por sufragio universal.

Organización. -Este número es proporcionado a la población de cada provincia, y varía entre el minimum de 25 y el maximum de 48 diputados. Tan crecidas Diputaciones más bien parecen parlamentos provinciales que corporaciones administrativas, y no dejan de ofrecer ciertos inconvenientes para la unidad nacional y la autoridad del Gobierno.

Como toda deliberación entre muchos suele ser embarazosa y dificultoso llegar a un acuerdo; y como por otra parte no puede exigirse de una Diputación que esté en continuo ejercicio, la necesidad de acudir al despacho diario de los negocios públicos obligó a sacar del seno de la misma una Comisión de cinco vocales elegidos en la primera sesión ordinaria de cada año por mayoría absoluta de los diputados concurrentes: sombra de los antiguos Consejos provinciales, aunque parezca la institución aborrecida.

El cargo de diputado provincial es gratuito y dura cuatro años, renovándose la Diputación cada dos por mitad. La Comisión provincial también se renueva por mitad de año en año, puesto que dura un bienio el de vocal. No gozan éstos sueldo; pero disfrutan de una indemnización que la Diputación regula y no puede exceder de cierto límite legal.

El gobernador es presidente nato de la Diputación y de la Comisión provincial sin voto; de suerte que la presidencia de la autoridad superior en quien se refleja el Gobierno, es más nominal que efectiva. Los verdaderos presidentes de uno y otro cuerpo son electivos.

El secretario de la Diputación lo es asimismo de la Comisión provincial. Aquélla nombra los jefes y empleados a su servicio, los primeros con libre iniciativa, y a propuesta de la Comisión los segundos. Puede ésta suspenderlos por justas causas y dando cuenta inmediata a la Diputación que tiene el derecho exclusivo de separarlos.

Sesiones. -Las Diputaciones provinciales celebran sesiones ordinarias y extraordinarias según los casos. Ellas mismas fijan en la primera sesión de cada período semestral el número de las que hubieren de celebrar.

Puede la Diputación prorrogarlas, siendo necesario, con aquiescencia del gobernador; y éste suspenderlas, dando cuenta al Gobierno, por razones de orden público.

También celebran sesiones extraordinarias para tratar asuntos determinados, en virtud de especial convocatoria expedida a juicio del Gobierno, del gobernador o de la Comisión provincial; y asimismo, por razones de orden público, puede el gobernador suspender la convocatoria, dando cuenta al Gobierno.

Por regla general las sesiones de las Diputaciones provinciales son públicas, y siempre deben serlo las relativas a las actas, a los presupuestos, las cuentas y sus incidentes. En los demás casos, si la naturaleza del asunto lo exige y la Diputación lo acuerda a petición del presidente, del gobernador o de cinco vocales, la sesión podrá celebrarse en secreto.

Para deliberar se requiere la presencia de la mayoría absoluta del número total de diputados: para acordar basta el voto de la mayoría de los concurrentes.

El gobernador, en nombre del Gobierno, abre la primera sesión de cada período semestral.

Como la Comisión provincial está siempre en actividad, celebra sesión todas las veces que lo reclama el despacho de los negocios de su competencia.

Para deliberar se necesita la presencia de tres vocales, y con este número de votos conformes se toma un acuerdo.

Las sesiones son públicas, sobre todo cuando se tratare en ellas de apelaciones o revisión de los acuerdos de los Ayuntamientos; pero las relativas a preparación de expedientes o asuntos de mera tramitación, o las enlazadas con la cuestión de orden público o el régimen interior de la corporación, o en fin aquéllas cuya publicidad pudiera afectar al decoro de la misma o de alguno de sus individuos, se deben celebrar en secreto previo acuerdo de la mayoría de los vocales presentes.

Atribuciones. -Son de la exclusiva competencia de las Diputaciones provinciales (dice la ley), la gestión, el gobierno y la dirección de los intereses peculiares de las provincias en cuanto no se hallen reservados a los Ayuntamientos, y en particular les pertenece:

I. El establecimiento y conservación de los servicios de utilidad provincial; el fomento de sus intereses materiales y morales, como caminos, canales de navegación y de riego y toda clase de obras públicas que importen a la provincia; las instituciones de beneficencia e instrucción, las exposiciones, los concursos, etc.

II. La administración de los fondos provinciales, ya sea para el aprovechamiento, disfrute y conservación de cualesquiera bienes, derechos y acciones que pertenezcan a la provincia o a los establecimientos a ella incorporados, ya para la determinación, repartimiento, inversión y cuenta de los recursos necesarios al buen desempeño de los servicios que constituyen la administración provincial.

Además de estas facultades que gozan las Diputaciones por derecho propio y ejercen en virtud de su libre iniciativa, les pertenecen otras varias a título de delegación especial, y conformándose a las leyes y a las órdenes superiores para su ejecución.

Todos los acuerdos de las Diputaciones provinciales son ejecutivos. Sin embargo, puede el gobernador suspenderlos de oficio o a instancia de parte, por razón de incompetencia, o por causa de delito, o cuando vulneran los derechos civiles de tercera persona.

1.º Por incompetencia, es decir, cuando fueren relativos a materias extrañas a la autoridad de la Diputación, pues no debe el delegado del Gobierno consentir que turbe el orden legal y promueva conflictos usurpando ajenas atribuciones.

2.º Por delincuencia, esto es, si el acuerdo constituye un acto ilícito y punible con arreglo al Código penal.

3.º Por lesión de los derechos civiles de un tercero, siempre que el interesado lo solicite, reclamando al mismo tiempo contra el acuerdo.

En todo caso la providencia de suspensión habrá de ser motivada o dictada con expresión concreta y precisa de las disposiciones legales en que se funde.

No puede el gobernador decretar la suspensión de los acuerdos de la Diputación, aunque en el fondo o en la forma sean contrarios a las leyes, si versan sobre asuntos de su competencia. Es verdad que contra estos acuerdos hay lugar al recurso de alzada ante el Gobierno que la ley concede al verdadero o presunto agraviado; y todavía los que se creyeren perjudicados en sus derechos civiles podrán ampararse del juez o tribunal competente; mas no se ajusta a la buena doctrina, ni se compadece con el art. 69 de la Constitución que atribuye al Rey la potestad de hacer ejecutar las leyes, la inercia de un gobernador impotente para restablecer su imperio.

Recursos contra los acuerdos de las Diputaciones. -Hemos dicho cuándo y cómo procede la suspensión de estos acuerdos. También hemos indicado que los particulares a quienes perjudicaren en sus derechos civiles, pueden acudir al juez o tribunal competente.

En efecto, el interesado interpone su demanda dentro del plazo de treinta días contados desde la fecha de la notificación del acuerdo, o desde la en que le fuere comunicada la suspensión, ante el juez o tribunal llamado por las leyes a conocer del asunto. El juez o tribunal puede suspender el acuerdo por primera providencia a petición del apelante, cuando proceda y convenga para evitar algún perjuicio grave e irreparable. La cuestión termina con el fallo judicial.

Los plazos referidos y los demás relativos a la suspensión de los acuerdos se reducen a la cuarta parte en aquellos negocios que la Comisión provincial y el gobernador calificaren de urgentes.

Responsabilidad. -Las Diputaciones provinciales están bajo la autoridad superior del Gobierno en unos casos, y en otros bajo su mera inspección y vigilancia.

Bajo la autoridad, siempre que proceden por delegación, o ejercen actos que no son de su exclusiva competencia. Bajo la vigilancia, cuando usan de sus atribuciones propias según la ley, y entonces obran con absoluta libertad, sin perjuicio de la inspección del Gobierno para impedir el menor atentado contra la Constitución y las leyes. Allí la acción del Gobierno es directa y positiva: aquí indirecta y negativa. Allí la iniciativa parte del Gobierno a quien corresponde dar las órdenes e instrucciones oportunas: aquí la iniciativa pertenece a la Diputación que usa de su derecho sin más límite que un veto, si el uso degenera en abuso.

La libertad de acción, el respeto a la ley, la obediencia debida y los graves intereses puestos a su cuidado, junto con su participación en el poder ejecutivo, todo ello implica cierto grado de responsabilidad.

Así, pues, son responsables:

1.º Por infracción manifiesta de la ley en sus actos o acuerdos, sea atribuyéndose facultades que no les competen, o sea abusando de las que les competen.

2.º Por desobediencia al Gobierno en los asuntos en que proceden por delegación y bajo su dependencia.

3.º Por desacato a la autoridad.

4.º Por negligencia u omisión de que resulte perjuicio en los intereses o servicios que les están encomendados.

La responsabilidad puede ser administrativa o judicial según la naturaleza del acto o de la omisión.

La primera consiste en apercibimiento, multa o suspensión. El Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Estado y con audiencia del interesado, fija el tanto de la corrección pecuniaria dentro del límite señalado en la ley. Contra la imposición de las multas pueden reclamar los interesados ante el Gobierno quien resuelve, previa consulta del mismo Consejo.

Si los multados no se aquietaren con la providencia dictada por la vía gubernativa, harán uso de la contencioso-administrativa, entablando el recurso conveniente ante el Tribunal Supremo de Justicia.

La suspensión de las Diputaciones provinciales procede cuando hubieren cometido alguna extralimitación grave con carácter político, o incurrido en desobediencia grave, si apercibidos y multados los diputados insistiesen en ella.

La extralimitación debe ir acompañada de alguna de las circunstancias siguientes:

1.ª Haber dado publicidad al acto.

2.ª Excitar a otras Diputaciones a seguir su ejemplo.

3.ª Producir alteración en el orden público

Pertenece al gobernador, oída la Comisión provincial, en el caso de extralimitación, suspender a los diputados en el ejercicio de su cargo. En el de desobediencia se requiere la conformidad del gobernador y la Comisión; y no lográndose el acuerdo necesario para decretar la suspensión, se eleva el expediente original al Gobierno, quien tampoco puede acordarla sin consulta del Consejo de Estado.

Como los diputados provinciales reciben su mandato de los electores y no del Gobierno, la ley no reconoce en ninguna autoridad del orden administrativo el derecho de disolver la Diputación. Verdad es que este argumento carece de fuerza considerando que el Senado y el Congreso son asimismo producto del sufragio público, y sin embargo puede el Rey disolver uno o ambos cuerpos colegisladores, y no debiera merecer más respeto la soberanía de la provincia que la soberanía de la nación.

Sea lo que quiera, es lo cierto que las Diputaciones no pueden ser disueltas ni destituidos sus vocales sino en virtud de sentencia ejecutoria de tribunal competente.

Las Diputaciones provinciales, o mejor dicho, los individuos que las componen, son civil y criminalmente responsables por los delitos que cometieren en el ejercicio de sus funciones. Mientras se sigue el proceso permanecen suspensos del cargo, y sólo vuelven a servirlo, recayendo sentencia definitiva absolutoria, y tal que tenga fuerza y autoridad de cosa juzgada.

Las Audiencias del territorio en primera instancia, y en último grado el Tribunal Supremo de Justicia, conocen de los delitos de los diputados provinciales, cuando los cometieren con carácter oficial.

Comisiones provinciales. -Aunque según los buenos principios de la ciencia del gobierno deliberar es propio de corporaciones más o menos numerosas, y ejecutar propio de autoridades unipersonales; y aunque la necesaria analogía entre las instituciones políticas y las administrativas pide que la unidad de acción representada en el Rey trascienda a todos los grados del poder ejecutivo, hay una especie de directorio dentro de las Diputaciones provinciales o comisión permanente a quien corresponde velar sobre el fiel cumplimiento de los acuerdos de aquéllas, y preparar los asuntos que hubieren de tratar en sus sesiones ordinarias o extraordinarias.

Así pues, la Comisión provincial dicta las providencias oportunas, provee lo que conviene en caso de omisión, negligencia u oposición de los encargados de ejecutar dichos acuerdos, e informa de todo a la Diputación.

Compete privativamente a la Comisión provincial la resolución de todas las incidencias de quintas, la revisión de los acuerdos de los Ayuntamientos, la decisión de las reclamaciones y protestas a que dieren lugar las elecciones municipales, la declaración de las incapacidades y la admisión de las excusas de los elegidos.

También resuelve interinamente los asuntos que pertenecen a la Diputación, cuando fueren urgentes y no tan graves que obliguen a convocarla por extraordinario, sin perjuicio de que ésta, una vez reunida, modifique o revoque los acuerdos que por su naturaleza no causen estado, quedando los individuos de la Comisión responsables de las resultas.

Asimismo la Comisión forma y presenta a la Diputación las propuestas de los empleados que haya de nombrar, y puede suspenderlos por justas causas hasta la resolución definitiva que la Diputación adopte en la primera reunión que celebre.

Por último, dirige los litigios pendientes a nombre de la provincia, y entabla las demandas de menor cuantía, pues si fueren de mayor cuantía, se requiere el acuerdo de la Diputación.

Las Comisiones provinciales no pueden ser suspensas ni disueltas sino en los casos y según los trámites prescriptos para las Diputaciones. Sin embargo, los individuos de la Comisión pueden ser removidos de su cargo por la Diputación, siempre que sus actos dieren lugar a suspensión administrativa o judicial.

Los vocales de la Comisión provincial son personalmente responsables de los daños y perjuicios indebidamente originados por la ejecución o suspensión de los acuerdos de la Diputación. Esta responsabilidad debe siempre ser declarada por la autoridad o tribunal que en último grado haya de resolver el expediente, y la hacen efectiva los tribunales ordinarios en la forma que las leyes determinen.

En todo lo demás que aquí no se expresa, nos referimos a la doctrina anterior relativa a las Diputaciones, cuya parte integrante, según el derecho nuevamente constituido, son las Comisiones provinciales. Ley de administración provincial.

La institución de los Ayuntamientos es antiquísima en España, y su origen romano. Fueron coetáneos de la monarquía, e introdujéronse más en fuerza de la costumbre que de ley alguna, tomando a las curias romanas por modelo y asentando en los restos de la legislación de aquel pueblo el régimen municipal. Descansan en el principio racional que el pueblo es la unidad administrativa por excelencia, la forma más sencilla, la primitiva de la asociación, y los sustenta la tradición no interrumpida de tantos siglos.

En efecto, los pueblos tienen una vida propia anterior a la organización del gobierno central; son agregaciones espontáneas, no unidades artificiales: son efecto de la naturaleza, no producto de la ley. Al Gobierno corresponde todo lo relativo al interés nacional, todo cuanto abraza la esfera del derecho común; y a los Ayuntamientos pertenece la gestión de los intereses vecinales, el régimen puramente municipal.

En otro tiempo fueron una institución política, hasta el punto que las Cortes se componían de procuradores de las ciudades y villas y representaban a sus Concejos: hoy tienen un carácter esencialmente administrativo, porque la Constitución vive por la concordia de los poderes del estado. Lo político es lo general, y lo general pertenece al Gobierno.

Dos son los principios fundamentales del derecho municipal moderno, a saber: la facultad otorgada por la ley a los pueblos para elegir mandatarios que administren sus intereses propios, y el ejercicio ordenado y regular de la autoridad que el mandato confiere a los elegidos.

El espíritu dominante en la Constitución de un pueblo debe transmitirse a la administración local. En el Ayuntamiento se refleja la imagen del Estado. Los dos opuestos principios de autoridad y libertad, de los cuales se deriva toda organización política, combinados de modo que se mantengan en justo equilibrio, son los elementos necesarios de la vida municipal.

La libertad política favorece el desarrollo de la acción independiente de las instituciones que presiden al gobierno inmediato de la provincia y del pueblo, pero sin menoscabo de las atribuciones propias del poder central en lo relativo a los intereses generales. No hay derecho en el individuo, en la familia, en el pueblo o la provincia para aislarse, y menos para sobreponerse al bien común rompiendo los lazos de la unidad nacional.

Por eso no admitimos la doctrina que el municipio sea un individuo como otro cualquiera, juez único de sus intereses y sin dependencia alguna del Gobierno. Si parece falsa la idea de la perpetua minoridad de las corporaciones populares, suprímase enhorabuena el régimen de la tutela administrativa; mas no se niegue al estado cierto grado de intervención en la administración local que no tiene por objeto centralizarla, es decir, absorberla, sino sacar a salvo los intereses permanentes de una persona moral que es parte integrante del mismo estado.

Cuanto mayor fuere la capacidad de los hombres que participan de la administración local, tanto más lata puede y debe ser su acción administrativa. Así, otorgar a un pueblo ignorante el derecho de constituirse y gobernarse con absoluta independencia por medio del sufragio universal, sería un don funesto a la libertad. No se concede la iniciativa para abandonar los caminos, cerrar los establecimientos de instrucción y beneficencia, descuidar la higiene pública y suprimir la policía urbana y rural.

Son los Ayuntamientos la escuela elemental de la política. En el pueblo de nuestra naturaleza, en el seno de la familia empieza la educación del ciudadano. La práctica de las humildes virtudes en obsequio de un corto vecindario, dispone el ánimo a ejercitar otras mayores en servicio de la patria.

Las libertades municipales bien entendidas y aplicadas no tienen precio, porque son en extremo fecundas, por lo mismo que penetran en las menudencias de nuestra vida y de nuestros intereses de cada día, y se hallan tan cercanas a las del hogar doméstico y del individuo.

Municipio, según la ley vigente, es la asociación legal de todas las personas que residen en un término municipal cuya representación legal corresponde al Ayuntamiento; y término municipal es el territorio a que se extiende la acción administrativa de un Ayuntamiento.

Algo o mucho podría decirse acerca de la propiedad de estas definiciones, y lo omitimos en gracia de la brevedad, considerando que son yerros que sólo se evitan manteniéndose el legislador fiel al principio que las leyes deben ser preceptivas, y no doctrinales.

Creación, supresión y alteración de los términos municipales. -Para crear un término municipal se requiere que no baje de 2.000 el número de sus habitantes residentes; que se le pueda señalar un territorio proporcionado a la población, y que tenga recursos con que sufragar los gastos obligatorios de todo municipio.

La supresión de un término municipal y su incorporación a otro procede cuando por carencia de recursos u otros motivos fundados la acuerden los Ayuntamientos y la mayoría de los vecinos de los municipios interesados, y cuando por ensanche y desarrollo de edificaciones se confundan los cascos de las poblaciones, y no sea fácil determinar sus límites respectivos.

La segregación de parte de un término para agregarse a otros existentes, exige el acuerdo de la mayoría de los vecinos de la porción que haya de segregarse, y además que no perjudique intereses legítimos del resto del municipio, ni le prive de sus condiciones de existencia.

La segregación para constituir uno o varios municipios independientes por sí o en unión con otras porciones de otros términos colindantes se lleva a efecto mediante el acuerdo de la mayoría de los interesados, si no redunda en daño de los demás pueblos, y si los nuevos términos que hayan de formarse reúnen las circunstancias necesarias para gozar de vida propia.

En los casos de agregación o segregación pertenece a los interesados señalar las nuevas demarcaciones de terrenos y practicar la división de bienes, aprovechamientos, usos públicos y créditos, sin perjuicio de los derechos de propiedad y servidumbres públicas y privadas existentes.

Compete a las Diputaciones provinciales resolver los expedientes de creación, segregación y supresión de municipios y sus términos, y estos acuerdos serán ejecutivos, cuando la resolución fuere conforme a la voluntad de los interesados, mas si hubiere disidencia, la aprobación habrá de ser objeto de una ley.

Para que un término municipal pase de un partido judicial a otro, deben ser oídos los Ayuntamientos del pueblo y de las cabezas de partido, la Diputación provincial, el gobernador y el Ministerio de Gracia y Justicia. La resolución definitiva corresponde al de la Gobernación, previa consulta del Consejo de Estado.

Organización de los Ayuntamientos. -El gobierno interior de cada término municipal está a cargo de cierto número de concejales elegidos directamente por sufragio universal. Este número varía según el censo de población, siendo 6 el límite inferior, y el superior 44.

Concejal quiere decir individuo del Concejo o Ayuntamiento; de modo que siendo ahora todos los cargos igualmente electivos, todos tienen un título igual para influir con su voz y voto en la administración del municipio, ya sea el alcalde, ya sean los tenientes o los regidores.

En otro lugar se hablará de las elecciones, y allí se expresará quiénes son electores y elegibles con lo demás a la materia concerniente. Aquí basta advertir que los cargos concejiles o los oficios de república, como en tiempos pasados se nombraban, son gratuitos, obligatorios y honoríficos, y duran cuatro años, renovándose los Ayuntamientos cada dos por mitad, y saliendo en cada renovación los concejales más antiguos.

El Ayuntamiento nombra el alcalde y los tenientes por mayoría absoluta del número total de concejales. También nombra uno o dos de sus individuos que con el carácter de procuradores síndicos representen a la corporación en juicio, y revisen y censuren los presupuestos y las cuentas de ingresos y gastos.

El Alcalde es el presidente nato del Ayuntamiento, y como tal lleva su nombre y su voz en todos los actos de la administración municipal, salvas las facultades reservadas a los síndicos.

Juntas municipales. -Constituyen la Junta municipal el Ayuntamiento, y una asamblea de contribuyentes del distrito en número triple al de concejales.

Para proceder a la designación de estos asociados, el Ayuntamiento distribuye a los contribuyentes en un número indeterminado de secciones (que en ningún caso puede ser menor que el de la tercera parte de los concejales), según el vecindario y la cuantía y clase de riqueza. Si por ser uniforme el concepto contributivo de los habitantes de un pueblo no se presta a su clasificación por gremios, se suple con la distribución del vecindario por calles, barrios o parroquias. A cada sección se designa el número de individuos que le corresponda, guardada proporción con la cuota general de contribución que paguen todos juntos.

El Ayuntamiento, antes de finalizar el primer mes de cada año económico, publica el resultado contra el que puede reclamar cualquiera interesado ante la Comisión provincial. Los acuerdos de la Comisión, oída la queja, son ejecutivos durante los dos años sucesivos.

Formadas ya las secciones, el Ayuntamiento, reunido en sesión pública, procede al sorteo de los asociados, y admite y resuelve las excusas y oposiciones, sin perjuicio del recurso de alzada a la Comisión provincial.

No pueden ser individuos de la Junta municipal los incapacitados para ser concejales, los que lo fueren a la sazón, sus asociados y parientes dentro del cuarto grado, ni los empleados y dependientes del Ayuntamiento.

Sesiones. -El alcalde o quien hace sus veces, convoca al Ayuntamiento a sesión ordinaria o extraordinaria. Las primeras se celebran los días y a la hora que el Ayuntamiento determine para despachar los negocios que ocurran; y aunque la ley no fija su número, todavía ordena que no sean menos de una por semana.

Las segundas siempre que el alcalde lo juzgue oportuno, o lo manden el gobernador o la Comisión provincial, o lo pida la tercera parte de los concejales. En toda convocatoria para sesión extraordinaria deben expresarse los asuntos que se hayan de tratar en ella, y no es lícito ocuparse en otro alguno.

Las sesiones son públicas. Sin embargo, si lo acuerda la mayoría de los concejales presentes, porque hayan de ventilarse cuestiones relativas al orden público, al régimen interior de la corporación, o al decoro de alguno de sus individuos, serán secretas.

Toda sesión debe celebrarse en la casa consistorial, salvo impedimento de fuerza mayor, so pena de nulidad. El alcalde preside con voto por su carácter de concejal; mas el gobernador, si asiste, preside sin voto.

Para que haya sesión se requiere la presencia de la mayoría del total de concejales. Si en la primera reunión no hubiere número suficiente para tomar un acuerdo, se convoca de nuevo al Ayuntamiento al segundo día, y cualquiera que sea el de concejales presentes, despachan los negocios.

El alcalde, los tenientes y regidores están obligados a concurrir a las sesiones, no mediando justa causa que los disculpe. Las faltas de asistencia sin excusa legítima dan motivo a una corrección pecuniaria.

Atribuciones de los Ayuntamientos. - Es obligación de los Ayuntamientos formar cada cinco años el padrón de todos los habitantes del término municipal con expresión de su calidad de vecinos, domiciliados o transeúntes, nombre, edad, sexo, estado, profesión, residencia y demás circunstancias que el Gobierno determine.

Este empadronamiento se rectifica todos los años y se expone al público durante quince días, para que los interesados puedan presentar las reclamaciones oportunas. El Ayuntamiento las admite o desecha, y contra sus acuerdos concede la ley recurso de alzada ante la Comisión provincial.

El padrón es un instrumento solemne, público y fehaciente en todos los actos administrativos.

Es de la exclusiva competencia de los Ayuntamientos la gestión, el gobierno y la dirección de los intereses peculiares de los pueblos. Así les pertenecen:

1.º El establecimiento de los servicios municipales de cualquiera clase, como la sanidad, instrucción y beneficencia, la vía pública, el abastecimiento de aguas, las ferias y mercados, y en general el fomento de los intereses materiales y morales del pueblo y particularmente la seguridad de las personas y propiedades.

2.º La policía urbana y rural, o sea todo lo relativo al buen orden y vigilancia de los servicios municipales establecidos.

3.º La administración municipal o la conservación, cuidado y aprovechamiento de las fincas, bienes y derechos del municipio y de los establecimientos que de él dependen, y la determinación, repartimiento, recaudación, inversión y cuenta de todos los arbitrios o impuestos que constituyen los fondos del común.

4.º El arreglo anual del modo de división, disfrute y aprovechamiento de los bienes del pueblo con sujeción a las leyes.

5.º La formación de las ordenanzas de policía urbana y rural, y el señalamiento de las correcciones pecuniarias o multas en que incurren los infractores, dentro de los límites que fija la ley según la importancia de los pueblos.

6.º El nombramiento y separación de todos los empleados y dependientes pagados de los fondos municipales. Los funcionarios destinados a servicios profesionales deben tener la capacidad y condiciones que las leyes relativas a ellos determinan o determinen.

7.º La imposición y exacción de las prestaciones personales, como un medio auxiliar de allegar recursos para emprender las obras públicas de utilidad local.

Los acuerdos de los Ayuntamientos en asuntos de su competencia son inmediatamente ejecutivos, salvos los recursos que diremos adelante. Sin embargo;

1.º Es necesaria la aprobación del Gobierno, previo informe de la Comisión provincial, cuando el acuerdo versa sobre contratos relativos a los bienes inmuebles del municipio, derechos reales y títulos de la deuda pública.

2.º Es necesaria la aprobación del gobernador de acuerdo con la Comisión provincial, si se trata de ordenanzas de policía urbana y rural. En caso de discordia, si el Ayuntamiento insiste en su acuerdo, la dirime el Gobierno, oyendo al Consejo de Estado.

No merecen aprobación las ordenanzas ni los reglamentos o disposiciones para su ejecución contrarias a las leyes generales.

3.º Por último, es necesaria la aprobación de la Comisión provincial:

I. Para la reforma y supresión de establecimientos municipales de instrucción y beneficencia.

II. Para hacer cortas y podas en los montes comunes.

III. Para celebrar contratos relativos a los edificios municipales inútiles al servicio a que estaban destinados, y sobre créditos particulares a favor del pueblo.

IV. Y finalmente, para entablar pleitos a nombre de los pueblos menores de 4.000 habitantes.

Los alcaldes ejecutan los acuerdos de los Ayuntamientos, si en efecto fuesen legalmente ejecutivos.

En todos los asuntos que la ley municipal no declara de la competencia de los Ayuntamientos, obran éstos por delegación y bajo la autoridad del Gobierno conformándose a las leyes y órdenes superiores.

Los juzgados y tribunales no deben admitir interdictos contra las providencias administrativas de los Ayuntamientos y alcaldes en asuntos de su competencia.

Los Ayuntamientos gozan del derecho de representar acerca de los negocios de su competencia a la Diputación provincial, al gobernador, al Gobierno y a las Cortes. Salvo cuando representen en queja del alcalde, del gobernador o la Diputación, deben hacerlo por conducto del primero, y además del segundo, si se dirigen al Gobierno. En el caso de que las autoridades no dieren curso a sus exposiciones dentro de ocho días, les queda el recurso de acudir directamente a los altos poderes del estado.

Recursos contra los acuerdos de los Ayuntamientos. -Todo lo expuesto en el capítulo anterior respecto a la suspensión de los acuerdos de las Diputaciones provinciales, así como los recursos que contra ellos proceden, es aplicable al caso presente con leves alteraciones.

Suspendido o apelado algún acuerdo, el alcalde remite los antecedentes al gobernador, quien los pasa a la Comisión provincial que los confirma o revoca. Si la Comisión entiende que el acuerdo es relativo a asuntos ajenos a la competencia del Ayuntamiento, mantiene la suspensión y remite el expediente al Gobierno. Lo mismo puede hacer el gobernador bajo su responsabilidad, cuando juzga que el acuerdo recae en materias reservadas al Gobierno, aunque la Comisión lo confirme.

Los acuerdos aprobados por la Comisión provincial son ejecutivos, sin perjuicio de los recursos que procedan y de la responsabilidad a que hubiere lugar.

Responsabilidad. -Los Ayuntamientos en general y los individuos que los componen en particular, en todos los asuntos que la ley no les comete exclusivamente y con independencia absoluta, están bajo la autoridad y dirección administrativa de la Comisión provincial y del gobernador según los casos, y obligados a prestar la obediencia debida al Gobierno.

La responsabilidad de los concejales guarda mucha analogía con la de los diputados provinciales, por cuya razón remitimos al lector al capítulo precedente donde de esto se trata. Con todo advertiremos que son los gobernadores y las Comisiones de provincia quienes pueden imponer las multas en que incurran los alcaldes y regidores por las faltas que cometan, dentro de los límites señalados en la ley.

No es lícito despachar comisionados de ejecución contra los Ayuntamientos y concejales. Si dejaren de satisfacer las multas que les fueren impuestas, el gobernador oficia al juez de primera instancia del partido para que las hagan efectivas por trámites de justicia, es decir, por la vía del apremio.

Procede la suspensión del alcalde, regidores y Ayuntamientos por las mismas causas que la de las Diputaciones. De ordinario el gobernador decreta la suspensión de acuerdo con la Comisión provincial, y en caso de disidencia resuelve el Gobierno. Si entiende que la suspensión no es procedente, la revoca; y si juzga lo contrario, la confirma previa consulta del Consejo de Estado. La suspensión gubernativa no puede exceder de 50 días.

Si hubiere lugar a la destitución, pasarán los antecedentes a los tribunales de justicia, porque los alcaldes y regidores no pueden ser destituidos sino en virtud de sentencia ejecutoriada. El competente para procesarlos y castigarlos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones es el que ejerza la jurisdicción ordinaria de primera instancia en el partido a que corresponda el término o distrito municipal. Los alcaldes o regidores absueltos son reintegrados en el ejercicio de sus cargos, y los destituidos quedan inhabilitados para ejercerlos, por lo menos, durante seis años.

Todos los habitantes de un término municipal tienen acción para reclamar contra los acuerdos de los Ayuntamientos, y en particular contra aquéllos que les paren perjuicio en sus derechos civiles, así como de acusar y perseguir criminalmente a los concejales culpados de fraude en el manejo de los fondos comunes o de exacción ilegal.

Alcaldes de barrio. -El número de alcaldes y tenientes determina el de distritos en que se divide cada término municipal, y el número de residentes en cada distrito el de barrios en que se subdivide.

En cada barrio hay un alcalde elegido por el Ayuntamiento entre los vecinos que tengan residencia fija en la demarcación. Los elegidos desempeñan su cargo hasta que en la próxima renovación del Ayuntamiento se les designen sucesores.

Los alcaldes de barrio están a las inmediatas órdenes de los tenientes respectivos y ejercen aquella parte de sus funciones administrativas que les deleguen.

Dependen de los Ayuntamientos a quienes deben prestar obediencia, y están sujetos a responsabilidad.

El alcalde puede suspenderlos, pero sólo el Ayuntamiento destituirlos en los términos y casos que los concejales. La absolución no les da derecho, aunque sí los rehabilita, para ser repuestos en sus cargos.

Pueblos agregados. -Los pueblos que formando con otros término municipal, tienen territorio propio, aguas, pastos, montes o cualesquiera derechos que les sean peculiares, conservan sobre ellos su administración particular.

Compónese de una junta de vecinos elegida por ellos y de entre ellos mismos, en la cual entran un presidente y dos o cuatro vocales. Es presidente el vocal que ha obtenido mayor número de votos, y en caso de empate, decide la suerte. La elección, las incapacidades, las excusas, etc. se ajustan a lo establecido por la ley respecto a los oficios municipales.

Hay, pues, un Ayuntamiento dentro del Ayuntamiento, y un municipio subalterno de otro municipio, porque si bien a la junta compete la administración particular del pueblo en cuanto a sus bienes y derechos propios, todavía puede el Ayuntamiento del término respectivo inspeccionar los actos de esta corporación secundaria, ya en uso de su libre iniciativa, ya a solicitud de dos o más vecinos interesados.

Nada decimos por ahora de la otra Junta municipal o reunión de concejales y asociados al Ayuntamiento, porque como todas sus atribuciones se refieren a la gestión económica del municipio, hallarán mejor lugar en el capítulo de los presupuestos y cuentas municipales. Ley de administración municipal.

Las nuevas leyes de administración provincial y municipal obedecen al impulso de una escuela o tendencia enemiga de la centralización. La ciencia, la opinión y la política pedían una reforma en este sentido; reforma ya iniciada por la ley de 25 de Setiembre de 1863. Además, la Constitución asentó las bases de la organización y atribuciones de las Diputaciones provinciales y Ayuntamientos, y entre ellas que el gobierno y dirección de los intereses peculiares de la provincia o del pueblo pertenezcan a las respectivas corporaciones. Art. 99.

Nada, pues, hay que oponer al espíritu hoy dominante; pero sí cabe examinar si la obra del legislador concilia los principios de autoridad y libertad para no caer en los extremos del despotismo o la anarquía.

Un gobernador que preside sin voto la Diputación y la Comisión provincial; a quien puede la primera pedir explicaciones acerca de sus actos, y en cierto modo residenciarle, como si fuese un inferior; que carece de potestad para impedir la ejecución de un acuerdo, aunque en él se infrinjan las leyes; que no es órgano de comunicación entre el Ministro y estas corporaciones populares, y cuyas facultades no alcanzan a suspender a los diputados en caso de desobediencia grave y pertinaz sino con el asentimiento de la Comisión provincial, no es un representante o delegado del Gobierno, ni un superior jerárquico, ni una autoridad moderadora de la acción independiente del pueblo o la provincia: es un magistrado sin fuerza ni prestigio, un dócil instrumento de la voluntad ajena, la humilde sombra del poder central. Tan escasa es su importancia, que en la misma ley sólo aparece el gobernador de vez en cuando y siempre oscurecido.

En cambio brilla la Diputación con sus atributos de soberanía local; manda y gobierna la provincia; sus acuerdos contrarios a las leyes, si recayeren en asuntos de su competencia, son ejecutivos, y no puede el Gobierno suspenderlos, a no mediar petición de parte agraviada; en fin, aprueba sus cuentas sin necesidad de examen o censura del Tribunal Mayor, cuya jurisdicción se extendía y debería extenderse sin excepción a todos los que manejan caudales públicos por graves razones de orden, moralidad y economía.

La Comisión provincial es el poder ejecutivo de la Diputación, y sus facultades de revisar los acuerdos de los Ayuntamientos y decidir las reclamaciones y protestas a que dieren lugar las elecciones de concejales, ponen toda la administración municipal en sus manos. La Comisión es un Ayuntamiento superior a todos los Ayuntamientos de la provincia; y con esto confunde la ley dos esferas de acción administrativa muy distintas, que ambas separadamente deberían hallarse en contacto con el Gobierno o el gobernador para obtener la subordinación legítima de los intereses locales a las leyes generales del país, y mantener y consolidar la unidad nacional.

En los Ayuntamientos, como en las Diputaciones, según la buena doctrina, hay un poder que delibera y otro que obra, el primero electivo y el segundo nombrado directa o indirectamente por el Gobierno de quien es delegado. La nueva ley de administración municipal reconoce el principio que el alcalde representa al Gobierno; pero niega a éste toda intervención en la elección de su representante.

El sistema de la descentralización administrativa no se opone a que el alcalde sea designado por el Rey, a lo menos dentro de ciertos límites, porque no se compadece el alcalde todo popular con la administración una y responsable. Al contrario, cuanto mayores sean las atribuciones del Ayuntamiento, tanto mayor es la necesidad de una fuerte representación del poder central. La autoridad y la libertad deben conservar su equilibrio.

El alcalde carece de potestad para suspender la ejecución de los acuerdos del Ayuntamiento, aunque con ellos se infrinjan las leyes, y cuando procede como representante del Gobierno, obra bajo la dirección del gobernador de la provincia; es decir que obedece a su impulso, pero sin reconocer su autoridad.

Con gobernadores y alcaldes de tan triste condición, ni el poder ejecutivo reside en el Rey, ni los ministros son responsables.

La descentralización con respecto a los Ayuntamientos es el sistema opuesto al régimen de la minoridad y de la tutela administrativa. Descentralizar en este caso significa confiar el gobierno inmediato del municipio a los magistrados populares, y equivale a restituir a cada pueblo sus antiguas libertades municipales.

Ahora bien: que ejerza la tutela administrativa el gobernador de la provincia o la Comisión provincial, siempre aparece el Ayuntamiento menor de edad. Hay más: el gobernador intervenía en la gestión de los intereses del municipio a nombre del Gobierno en quien se personifica el estado; pero la Comisión ¿con qué título?

No lo tienen legítimo para defender la causa de la nación los elegidos de la provincia, ni tampoco para mezclarse en el gobierno interior de un término municipal los que no fueren concejales, o no estuvieren investidos con un mandato especial en virtud del sufragio de sus convecinos. Por otra parte, la ley encomienda a las Diputaciones el gobierno de los intereses peculiares de las provincias; y siendo las Comisiones provinciales una sección de ellas, todas las facultades derivadas de la superioridad que la ley les atribuye respecto a los Ayuntamientos, son ilógicas y están fuera de su natural y verdadera competencia.

En realidad, la administración local se divide en dos ramas distintas: la provincial y la municipal. Cada una se mueve o debe moverse dentro de su esfera propia, sin otros vínculos que la necesaria subordinación al poder central.

El gobernador o es nada, o si es algo debe estar en contacto inmediato y directo con la Diputación y con todos los Ayuntamientos de la provincia; y no vale citar el ejemplo de otras naciones, porque hay diversos resortes ocultos que caracterizan la política de los pueblos, pero no destruyen los principios generales del gobierno, como hay multitud de verdades relativas que parecen contradecir y corroboran la verdad absoluta.

Así como la administración sujetiva enseña la organización del poder administrativo, así la objetiva muestra la materia de su acción o los objetos de este derecho.

Toda la materia administrativa se distribuye en personas, cosas y acciones o procedimientos. Las personas son el objeto principal, porque las cosas se consideran por su relación con aquéllas, y los procedimientos son medios de aplicar las leyes reales o personales. Sin embargo, unas veces son las personas el objeto inmediato y directo de la ley, y otras veces lo son las cosas, cuya diferencia da motivo a la distinción sobredicha; y unas veces la ley mira a las personas en general, sin considerar su condición o estado, y otras examina estas circunstancias como origen y fundamento de sus derechos y obligaciones.

El buen método exige hablar primero de los deberes de la administración comunes a todas las personas y sus derechos correlativos, y después pasar al examen de los deberes y derechos relativos a su condición o estado.

Uno de los primeros cuidados del Gobierno debe ser formar el censo de población, o sea numerar los habitantes y ordenarlos por clases, porque no pueden repartirse equitativamente las cargas y los beneficios personales sin conocer el número y la calidad de las personas a quienes alcanzan, y porque importa en extremo conocer el movimiento de la población para juzgar del progreso o decadencia de los pueblos.

Cuando los derechos del sacerdocio y del imperio no estaban bien deslindados, todos los actos civiles se consideraban actos religiosos que el párroco registraba en sus libros, a los cuales debía acudir la administración para comprobar la edad, el sexo, el estado de las personas y los derechos que se derivan de la constitución de la familia. Hoy mismo sucede que el magistrado requiere el auxilio del sacerdote para resolver cuestiones de esta naturaleza.

Y sin embargo, la dignidad y la independencia de la administración no pueden consentir que el clero sea el único depositario de las noticias comprobantes de aquellos hechos, ni deben tolerar que la ignorancia y el descuido, alentados con la falta de responsabilidad directa y efectiva para con el Gobierno, induzcan a frecuentes inexactitudes imposibles de enmendar, cuando no hay términos de comparación como un medio supletorio de averiguar la verdad en los casos dudosos.

El primer censo de población se hizo de orden de los Reyes Católicos en 1482, al cual siguieron otros parciales en los siglos XVI y XVII. Sucedió después el general de 1768 repetido en 1784. En 1822 renovóse la operación, rectificóse en 1834 y por último publicóse en 1857 un censo oficial corregido y aumentado con nuevos datos en 1860, según el cual cuentan la Península y sus islas adyacentes 15.673.481 habitantes.

Mas no basta averiguar el número total de habitantes que tiene España; es preciso seguir paso a paso el movimiento de la población, y registrar los actos que determinan nuestro estado civil.

Desde principios del siglo empezó el Gobierno a procurar que los registros parroquiales respondiesen a esta necesidad de toda buena administración; y en época más reciente se mandó a los alcaldes que anotasen en diversos libros los nacidos, casados y muertos, así como también los expósitos de sus respectivos territorios, custodiándose en el archivo municipal, y remitiendo al gobernador de la provincia cada tres meses un extracto confrontado con los asientos de la parroquia.

La ley de 3 de Febrero de 1823 ordenó que todas las personas cabezas de casa diesen parte al Ayuntamiento, bajo la multa que los alcaldes señalasen, de los nacidos, casados y muertos que ocurriesen en sus respectivas familias dentro del plazo de tres días, si fueren vecinos del pueblo donde resida la autoridad municipal, y de ocho en los restantes, sin distinción de clase, fuero o jurisdicción, y se impuso igual deber a los conventos, casas de venerables, hospitales y demás establecimientos de beneficencia o educación.

Con posterioridad fue restablecido el sistema vigente desde 1801 por una moderna instrucción para llevar el registro civil, exhortando a los arzobispos, obispos, vicario general castrense y a todos los que ejerciesen una jurisdicción superior eclesiástica, para que comunicasen las órdenes competentes a sus subordinados, así como los gobernadores a los directores, rectores o administradores de los hospicios, hospitales, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, a fin de que en los formularios de sus respectivos libros se expresasen las circunstancias que allí se determinaban así en las partidas de bautismo como en las de casamiento y defunción.

Los párrocos y superiores de las casas de beneficencia debían pasar a los Ayuntamientos estados numéricos por trimestres de los nacidos, casados y muertos en sus feligresías o establecimientos, y los alcaldes cuidaban bajo su responsabilidad de exigir esta puntual remisión y de examinar los estados con facultad de ventilar las dudas que ocurriesen.

La Constitución vigente proclamó la libertad de conciencia y ofreció igual protección a todos los cultos que profesaren los españoles o los extranjeros residentes en España. La inmediata consecuencia de esta novedad fue la secularización del matrimonio, o la separación del sacramento y del contrato.

Por otra parte, como ya los derechos del sacerdocio y del imperio no se confunden, sino que por el contrario los actos civiles son distintos de los religiosos, ni el bautismo es prueba del nacimiento, ni es prueba de la defunción la sepultura eclesiástica. Cuando más podrían serlo dentro del rito católico a cuyo exclusivo servicio se hallan ahora consagrados los libros parroquiales.

Separada en este punto la causa de la iglesia y del Estado, fue forzoso establecer el registro civil en el cual se anotan los nacimientos, los matrimonios, las defunciones y todos los actos en virtud de los cuales se gana o pierde la nacionalidad española conforme a las leyes.

Llevan el registro civil en la Península e islas adyacentes los encargados del de la propiedad, y los agentes diplomáticos y consulares el de los españoles residentes en territorio extranjero. La inscripción es obligatoria, y las certificaciones de los asientos tendrán en lo venidero el valor de documentos públicos para acreditar el estado civil de las personas, la constitución de las familias y el derecho de ciudadanía, con exclusión de las partidas sacadas del antiguo registro eclesiástico. Ley de 17 de Junio de 1870.

Las emigraciones voluntarias influyen de una manera eficaz y poderosa en el movimiento de la población, y así debe llevarse cuenta del número de emigrantes. Por otra parte, es un deber de la administración proteger a los naturales que buscan en tierras extrañas la fortuna que no hallan en su patria, y defenderlos contra la codicia de un especulador inhumano. El Gobierno debe promover las obras públicas para retener a las familias pobres a quienes la necesidad lanza en el mar proceloso de las aventuras; y cuando no bastare esta providencia, ordenar que los gobernadores visiten por sí o por medio de sus delegados las naves destinadas al pasaje para asegurarse de sus buenas condiciones, remitan al ministerio de la Gobernación dos copias certificadas del contrato celebrado entre la empresa y los pasajeros, para que puedan ser protegidos por los representantes del Gobierno en los puntos a donde se dirija la expedición; y por último, que exijan a la misma el depósito de 320 reales por cada contrato, como fianza de la responsabilidad pecuniaria que puede resultar contra el dueño o armador del buque expedicionario.