El proceso de periurbanización en Galicia: el caso de Vigo

Xesús Costas Abreu

(Técnico Administración Local.)

María A. Leboreiro Amaro

(Arquitecta.)

Xosé M. Souto González

(Sociedade Galega Xeografía.)

  —[277]→  

El proceso de urbanización en Galicia ha sido pequeño, porque también ha sido escasa la industrialización a gran escala. En este artículo explicaremos que la periurbanización supone una actividad agraria a tiempo parcial y una construcción de viviendas en el litoral para segunda residencia.

The process of urbanization in Galicia has been small, mainly due to the talc of a great scale industrialization. In this paper, we will explain that periurbanization implies a part time agricultural activity and the building of second homes on the coastal areas.

Las periferias urbanas en las ciudades gallegas, desde el punto de vista espacial, ofrecen unos contrastes evidentes. El mismo concepto es ambiguo, en tanto que hace referencia a dos procesos históricos diferentes: la suburbanización, en los momentos de desarrollo industrial, y la periurbanización, en los momentos de mayor accesibilidad por transporte privado y una descentralización de las actividades productivas¹.

  —278→  

La debilidad de la industrialización gallega, en términos de empresas de grandes proporciones, ha determinado que el proceso de suburbanización quede reducido a las principales ciudades litorales. Por su parte, el proceso de periurbanización tiene un impacto espacial mayor, pues la «invasión de usos urbanos» en el medio rural rompe con la organización espacial de éste. Se rompe con la trama de pequeños asentamientos y aparece una multitud de casas aisladas en los bordes urbanos, en especial en los de mayor accesibilidad. La propiedad mini y microfundiaria de Galicia ven en la conversión de parcelas en solares un fácil y rentable negocio, sobre todo en oposición a las escasas posibilidades de rentabilidad agraria.

En esta comunicación queremos mostrar una breve panorámica de los procesos de urbanización existentes en Galicia, desde los años sesenta de este siglo XX. A continuación ejemplificaremos algunos problemas en el caso de Vigo, con objeto de buscar los factores que determinan los usos del espacio y la escena urbana que se consolida a través de la nueva edificación.

Como hemos señalado, el escaso desarrollo de una industrialización de escala determinó que las construcciones masivas de viviendas para la mano de obra inmigrante sólo se haya registrado en los extrarradios de A Coruña, Vigo y, en menor medida, en Ourense y Ferrol.

Las iniciativas de esta masiva construcción de viviendas han sido prioritariamente de la Administración: Obra Sindical del Hogar, polígonos del INV (Coia, Elviña, Lagoas), municipal (Casas Baratas). En algunas ocasiones han sido también instituciones financieras (Cajas de Ahorros), grandes empresas de los medios de producción (p. e. Vulcano, Álvarez) y finalmente las empresas inmobiliarias.

Algunas localizaciones de las viviendas suburbanas han ganado centralidad con el paso del tiempo (p. e. casas baratas de Ferrol o viviendas de la Caja de Ahorros en Vigo), pero otras conservan un carácter marginal, bien por el gran tamaño del municipio (p. e. vivendas do Gorxal en Vigo) o por la ubicación en un municipio aledaño (Arteixo, cerca de A Coruña). Ello explica los procesos de renovación de barrios o, en otros casos, de su conversión en ghetos urbanos.

Los principales espacios suburbanos de Galicia, como se ha indicado, son los representados por los entornos de Vigo y A Coruña, con algunas diferencias, en especial por el tamaño de ambos, tres veces mayor en el caso de Vigo. Así las grandes construcciones de bloques de viviendas, localizaciones industriales y zonas de almacenaje se ubican fundamentalmente en el municipio vigués, a   —279→   excepción de espacios residenciales en Redondela (Chapela) e industriales en municipios colindantes. Por el contrario, el menor tamaño de A Coruña ha dado lugar a actuaciones en municipios próximos, en especial en Arteixo (Sabón), Oleiros (Perillo) y Cambre (O Temple). De esta manera, pese a las grandes actuaciones del INUR o de las Cajas de Ahorro, podemos observar que la iniciativa privada construye grandes bloques para la población inmigrante en los bordes de los grandes ejes viarios: Travesía de Vigo y Avenida de Galicia en la expansión nororiental de la ciudad viguesa y los ejes que conducen a Arteixo-Carballo, Burgo-Corral y Perillo-Guísamo en el caso coruñés. De esta manera aparece un volumen edificado compacto a ambas orillas de las vías de comunicación, que pierden el carácter de vías rápidas de acceso a las ciudades.

Por su parte, el proceso de periurbanización se produce básicamente bajo la iniciativa privada. Además frente a las construcciones colectivas y urbanizaciones parciales, predomina la vivienda individual y aislada, a excepción de algunas urbanizaciones en el sector nororiental de A Coruña (municipio de Oleiros). Por último, dentro de la mayor contemporaneidad de este proceso hemos de indicar que se extiende prácticamente por los alrededores de todas las grandes ciudades de Galicia, afectando incluso a pequeñas ciudades litorales, como Vilagarcía de Arousa.

En efecto, podemos encontrar un proceso claro de periurbanización en el propio municipio de Vigo (que posee un tamaño de casi 110 km. cuadrados) y expandiéndose hacia la zona meridional de O Val Miñor. Por su parte Ourense localiza sus sectores periurbanos sobre los grandes ejes viarios, que conducen a Vigo, Santiago, Ponferrada y Madrid; de tal manera que afectan a parroquias de municipios colindantes, como son los casos de Pereiro de Aguiar, Coles, San Cibrao. En el caso de A Coruña el sector periurbano es más ordenado en forma de urbanizaciones, en especial en Oleiros-Sada, mientras que es más disperso hacia la zona meridional interior (p. e. Corral). Santiago manifiesta especialmente su expansión periurbana sobre las carreteras provinciales de A Estrada y Noia, con urbanizaciones bien conocidas como Os Tilos.

El espacio periurbano manifiesta una doble sectorialización de usos. Por una parte, existen zonas con predominio de un uso agropecuario, bien en forma de «agricultura a tiempo parcial» o en tiempo total de personas jubiladas. Por otra, el uso básico es de carácter residencial, viviendas que sirven de alojamiento a personas que trabajan en la ciudad o en sus polígonos suburbanos. En ambos casos existe una revalorización de los precios del suelo y un aumento de los niveles de contaminación del manto freático, como consecuencia de la edificación sin infraestructuras del ciclo integral del agua.

  —280→  

Entendemos que son varios los factores que conducen a esta situación de «desorden urbanístico» en los espacios periurbanos. Algunos proceden del ámbito político-administrativo, otros de la estructura de la propiedad y finalmente algunos están relacionados con la simbología de la vivienda como obra de significado cultural.

En Galicia, como en otras partes del territorio español, el planeamiento físico -de ámbito municipal- ha sido uno de los instrumentos legales que se han utilizado para ordenar los usos del suelo. Sin embargo, su incidencia ha sido escasa hasta fechas muy recientes. En 1970 sólo 12 de los 312 municipios contaban con alguna figura de planeamiento municipal, mientras que a inicios de los años ochenta ya se superaban los 100 y en los años noventa ya se superan los 200 (ver cuadro 1), lo que representaba el 68% del total de municipios.

Cuadro 1. Estado del planeamiento urbanístico en Galicia.
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la Consellería de Ordenación do Territorio e Obras Públicas.

La figura urbanística dominante era la redacción de unas Normas Subsidiarias de ámbito municipal, aunque también son numerosas las figuras de simple delimitación de suelo urbano, especialmente en las provincias de Lugo y Ourense, con porcentajes próximos al 30% del total con planeamiento. Ello supone un problema importante, en tanto que se tipifica como urbano un núcleo que no muestra grandes diferencias con otros del mismo municipio. Como veremos, éste va a ser uno de los problemas fundamentales en la organización del territorio en Galicia.

En segundo lugar, aparece el poder local como otro de los grandes factores que determinan la organización de los espacios periurbanos. Los municipios de Galicia se institucionalizan en el siglo XIX, superponiéndose a la organización parroquial, que posee un arraigo geográfico evidente y un patrimonio común, que en la actualidad ha revertido a los vecinos (montes en mán común). Y   —281→   subyaciendo a esta organización social aparece una gran cantidad de lugares y aldeas, que conforman el sistema de asentamientos más numeroso de la Península Ibérica (más de 35.000 entidades singulares de población). Esta superposición de instancias políticas que organizan el territorio ha sido recogida en la Ley de Adaptación de la del Suelo a Galicia (Ley 11/85 del Parlamento Gallego). No obstante, este reconocimiento no ha precisado la forma de colaboración entre los diversos poderes locales, entre otras cosas porque sólo nueve parroquias tienen reconocida la categoría jurídica de entidad local menor.

Estas incoherencias en la forma de ordenar el territorio son evidentes en la observación diaria. Así la interpretación del artículo 85 de la Ley del Suelo de 1976, sobre la excepcionalidad para construir viviendas en suelo no urbanizable, era muy diferente en dos municipios contiguos (p. e. Vigo y Nigrán). Además, la distinta presión fiscal de los Ayuntamientos da lugar a que existan verdaderas islas de espacios industriales en las periferias urbanas, allí donde acaba un término municipal y empieza otro.

En anteriores momentos del proceso de urbanización hemos asistido a procesos de absorción por parte de unos Ayuntamientos sobre otros; es el caso de Bouzas y Lavadores integrados en Vigo, Oza en A Coruña, Canedo en Ourense, Serantes en Ferrol, Alba, Berducido, Mourente, Pontesampaio e Salcedo en Pontevedra, Conxo e Enfesta en Santiago. Pero, a partir de los años setenta ya no asistimos a este proceso, sino al contrario, a la segregación territorial de lugares que conforman nuevos municipios (p. e. Cariño). Este celo por la autonomía local y parroquial ha provocado una mala ordenación del suelo, que responde sobre todo a una interpretación particular de las leyes.

Recientemente, diciembre de 1995, la Xunta ha publicado la Ley 10/1995 de ordenación do territorio de Galicia. No obstante, la incidencia de su normativa parece escasa en el planeamiento físico, en tanto que los planes territoriales integrados y los planes coordinados de actuación quedan relegados a las normativas de los municipios, pues como se recoge en el artículo 20 no podrán modificar directamente las determinaciones de las figuras de planeamiento. La revisión de la Ley del Suelo de Galicia, actualmente en trámite parlamentario aparece, por el contrario, como más determinante a la hora de ordenar el territorio.

Tampoco las políticas de mancomunidades en las áreas urbanas parecen tener éxito. Un ejemplo evidente es el caso de la Mancomunidad de Municipios de Vigo, donde desde su constitución hace tres años ya se han dado de baja municipios por cuestiones particulares, o bien otros no han querido participar en sus inicios por cuestiones políticas partidistas. Aunque la realidad de las necesidades urbanas implica la toma de decisiones conjuntas; p. e. en el abastecimiento de agua de Vigo y los municipios de la vertiente septentrional de su ría.

  —282→  

Otro de los factores jurídicos condicionantes, que aparecen en las instituciones administrativas de Galicia, evidentes en la Ley 11/85, resultan de la interpretación del territorio de una forma estática, diferenciando a efectos de planeamiento físico el medio urbano y el medio rural. Especialmente significativa es la delimitación de núcleo de población rural, pues con ello se trataba de dar respuesta a lo que se consideraba como deficiencia en la ley española.

No obstante, en Galicia asistimos a una difusa delimitación entre superficies urbanas y rurales, de tal manera que en un radio inferior a 10 km. del centro urbano de las siete principales ciudades nos podemos encontrar con toda una tipología de asentamientos rurales: tradicionales compactos, de reciente formación sobre los viales, de expansión en nebulosa sobre antiguas aldeas y urbanizaciones de «chalets» aislados. Por ello, la actuación legal sobre el territorio es complicada, dado que los instrumentos de planificación física pretenden diferenciar el suelo según su aptitud para urbanizar.

Figura 1. Parcelario de Soutomaior.

  —283→  

Esta dificultad se observa en la misma tipificación de las unidades catastrales para el impuesto de bienes inmuebles, que por otra parte pone de relieve la fragmentación de la propiedad. Así en el caso del municipio de Vigo, existen 141.000 fincas urbanas y 62.000 rústicas, que indica una media aproximada de 1.000 metros cuadrados para cada unidad catastral en el medio rústico. Esta fragmentación de la propiedad constituye uno de los problemas fundamentales en el momento de ordenar urbanísticamente el territorio (ver figura 1).

La transformación del periurbano es diferente según se trate del espacio litoral o del interior. El mayor crecimiento del número de viviendas en éste está condicionado por el aumento de los precios del suelo, que pierden su valor de uso agropecuario y adoptan una valoración mercantil de solar. El caso de O Val Miñor, comarca situada al suroeste de Vigo, es un ejemplo evidente de lo que decimos (ver figura 2). Son lugares y parroquias donde el número de viviendas de temporada representan un porcentaje superior al 30%, lo que también ocurre en algunas parroquias del mismo municipio de Vigo.

Figura 2. Evolución del número de viviendas construidas entre 1970 y 1981 en las parroquias de O Val Miñor (Suroeste Vigo).

  —284→  

Ello ha dado lugar a algunas operaciones inmobiliarias de carácter «urbano», con chalets o con apartamentos que rompen con la línea y horizonte de costa. Los ejemplos más significativos los tenemos en el mismo municipio de Vigo en las parroquias de Coruxo y Oia.

Por su parte, en el interior asistimos a un predominio de la vivienda uni o bifamiliar (generalmente 2 generaciones), de tal forma que existe una gran semejanza en el número de edificios y viviendas familiares, como se puede comprobar en el cuadro 2, realizado sobre una selección de parroquias del mismo municipio de Vigo.

Cuadro 2. Estructura del hábitat en el medio periurbano de Vigo.
Fuente: Censo de viviendas y edificios, 1990.

Estos edificios de carácter unifamiliar presentan tres tipologías constructivas. Por una parte, los restos de una tipología rural, hoy en regresión, con materiales de piedra y con una vocación agropecuaria que se manifiesta en el uso de la planta bajo o en sus anexos. En segundo lugar, lo que podríamos tipificar como la «nueva construcción rural», con dos plantas edificadas sobre 9 ó 12 pilares y que muestran generalmente una imagen de «estar en construcción». Por último, aparece el chalet, a veces obras faraónicas, o con tipologías extrañas al medio donde se inserta. Su mayor predominio en el espacio litoral revela que es un tipo de construcción asociado a la propiedad urbana, que se ha desplazado desde el centro de la ciudad.

El contraste de las edificaciones realizadas en un período intercensal con el número de licencias concedidas revela el escaso cumplimiento de la legalidad urbanística como antes comentamos. Los porcentajes de licencias concedidas muchas veces no llegan al 10% de viviendas realizadas.

Ello es consecuencia de varios factores. Por una parte, el escaso tamaño parcelario, pues al edificar en suelo no urbanizable se necesitan 2.000 metros cuadrados para que se reconozca el carácter agropecuario de la edificación, dado que la unidad mínima de cultivo se estima en esta superficie. Por otra, el carácter de autoconstrucción familiar de muchas de estas viviendas, que se realizan más de una vez sin planos. Por último, son los escasos recursos económicos de estas familias, aunque sí poseen un «pedazo de tierra» sobre el que consideran pueden edificar.

  —285→  

Todo ello implica una enorme complejidad a la hora de planificar los usos futuros del suelo, como ha sucedido en el caso de la revisión y adaptación del Plan General de Vigo a la Ley 11/85². El respeto a la trama parcelaria anterior, la necesidad de ordenar un espacio edificado, donde existe una presión demográfica, y la conservación de los valores paisajísticos hace muy compleja la tarea de programar los usos futuros (ver figura 3).

Los estudios que hemos realizado en algunos de estos lugares ponen de relieve las tensiones existentes entre los vecinos del lugar y la llegada de nuevos habitantes procedentes del centro urbano o de retorno de la emigración. Una tensión que es fruto de una distinta concepción del espacio cotidiano. Por eso más de una vez hemos reivindicado la necesidad de contar con instrumentos propios de la Geografía de la Percepción y el Comportamiento para ordenar estos espacios³.

  —286→  

Figura 3. Ordenación de usos del suelo en el espacio periurbano de Vigo.