En las secciones anteriores hemos realizado un somero repaso a diversas situaciones en las que el funcionamiento de los mercados deja espacio a la actuación del Sector Público. Básicamente, y dejando aparte el tema   —18→   de la creación de una administración de justicia tendente a garantizar los derechos de propiedad, hay dos tipos de problemas en los que la actuación del Sector Público se revela como conveniente. En primer lugar, la posibilidad de redistribución de recursos por medio de una determinada política de impuestos y transferencias; en segundo lugar, la elaboración de determinadas actuaciones que permitan corregir los fallos de mercado. Dedicaremos este epígrafe a la primera cuestión.

Antes de diseñar una determinada política de redistribución de recursos hay que seleccionar la asignación «socialmente deseada» como estado final de la economía, que, como vimos, puede alcanzarse mediante el funcionamiento de los mercados.

¿Qué significa seleccionar un óptimo social? Básicamente, dada una determinada sociedad (individuos con sus recursos, preferencias, etc., empresas con sus posibilidades de producción...) aislar un determinado punto eficiente en base a un proceso de decisión colectiva específico. La vida real nos proporciona diversas instancias de procesos de elección colectiva: toma de decisiones en base a la opinión de una mayoría especificada (por ejemplo, el sistema de asambleas o referéndum); elección por la colectividad de una determinada persona, a la que se otorga un voto de confianza de tal forma que las decisiones sociales son tomadas por esta persona concreta (como pueden ser un alcalde o un Director de Departamento); imposición por la fuerza de las opiniones de un determinado individuo o grupo social, que son los que deciden (como en el caso de las dictaduras políticas), etc.

Nos enfrentamos, pues, al problema de diseñar un proceso de elección colectiva que, en definitiva, seleccionará en cada caso el «óptimo social» adecuado. Está claro, por tanto, que el óptimo social será aceptado como tal si el proceso de decisión colectiva se diseña cumpliendo propiedades específicas que sean asumibles por los individuos de la sociedad.²² La aceptación de las propiedades de un proceso de decisión supone asumir a priori un determinado tipo de compromisos éticos. De entre todas las posibles formas de decisión colectiva nos ocuparemos únicamente de aquellas que van a seleccionar los resultados en función de las preferencias de los individuos que constituyen la sociedad de referencia (no estamos, pues, interesados en procedimientos basados en, digamos «principios divinos»).²³ Dentro de estos procesos de elección colectiva analicemos qué tipo de propiedades podríamos razonablemente exigir a un proceso de elección colectiva para ser considerado como satisfactorio.²⁴

  —19→  

1.- Debería ser general, esto es, aplicable a cualquier tipo de sociedad.²⁵ La validación del proceso supone que el mismo diseño debe de servir para los diferentes casos (no parece razonable suponer, por ejemplo, que para los países desarrollados valen las democracias pero sin embargo para los del Tercer Mundo van mejor las dictaduras). El proceso debe ser aplicable a diferentes tipos de preferencias, conduciendo, en cada caso, al óptimo social adecuado a las mismas.

2.- Debe ser racional, es decir, consistente, en el sentido de que aplicado sucesivamente en idénticas situaciones debe conducir a idéntico resultado, y operativo (esto es, debe ser capaz de ordenar socialmente las diferentes alternativas).²⁶

3.- Debe ser democrático, es decir, no puede limitarse a tomar en consideración las preferencias de un solo individuo de la sociedad o las de una minoría.²⁷

4.- Debe ser eficiente, es decir, tener un bajo coste de puesta en práctica. Ello supone que debe funcionar con poca cantidad de información.²⁸

Arrow (1951) probó que las propiedades anteriores son conjuntamente inconsistentes. Éste es, en resumen, el contenido del llamado Teorema de Imposibilidad. No existen procesos de decisión colectiva que sean, simultáneamente, generales, racionales, democráticos y eficientes.²⁹

La investigación en el campo de la elección social desde la publicación del Teorema de Imposibilidad de Arrow se ha dirigido fundamentalmente al intento de reformular los requisitos mínimos exigibles a los procesos de decisión colectiva para conseguir escapar del resultado de imposibilidad.³⁰ No obstante, los logros obtenidos resultan ser poco alentadores.

En primer lugar, si sacrificamos el requisito de generalidad, ello supone aceptar procesos que van a ser válidos en determinadas circunstancias, y no en otras, lo que supone discriminar entre sociedades. Aún así, los resultados   —20→   obtenidos en esta línea resultan bastante pobres. Sólo se garantiza la racionalidad del proceso ante configuraciones de preferencias muy particulares³¹ (básicamente, cuando todos los individuos de la sociedad son muy parecidos entre sí).³²

En segundo lugar, si renunciamos a la racionalidad,³³ es posible construir procesos generales, democráticos y eficientes, a riesgo de que no resulten operativos en ocasiones. Éste es el caso del sistema de decisión por votación mayoritaria, que, en determinadas ocasiones (por ejemplo, ante «empates») no decide.

Finalmente, si renunciamos a la eficiencia, es posible obtener procesos generales, democráticos y racionales, al coste de necesitar una gran cantidad de información para su puesta en práctica, lo que, en muchas ocasiones los hace inviables. No obstante, como veremos, no es éste el mayor ni el único de los problemas que aparecen en este caso.³⁴

Consideremos ahora el problema de la corrección de los fallos de mercado. La actuación del Sector Público debe ir encaminada, recordemos, a propiciar el comportamiento cooperativo de los individuos para garantizar la eficiencia.³⁵ Vamos a analizar ahora las condiciones bajo las cuales el Sector Público es capaz de «forzar» el comportamiento cooperativo.

Consideremos el ejemplo de los bienes públicos. Todos somos conscientes de las dificultades que entraña el poner de acuerdo a una comunidad   —21→   de vecinos, por ejemplo, para realizar mejoras como cambiar los ascensores o construir una pista de tenis. El argumento que la gente esgrime para no contribuir a la provisión del bien público suele ser que no están interesados en tal bien (no juegan al tenis o defienden lo sano que es subir escaleras). Lo que ocurre es que los individuos son conscientes de que, una vez que el bien público está disponible para su uso, es difícil (si no imposible) evitar su disfrute por parte de aquellos que no han contribuido a su provisión (a los que podríamos llamar «viajeros sin billete», como adaptación castellana del término «free riders» anglosajón).

La corrección del «fallo» de mercado sólo es posible cuando todos los individuos que valoran positivamente el bien público contribuyen a su provisión, y proporcionalmente a la utilidad que les reporta. Esto supone que la corrección del fallo de mercado sólo es posible si el Sector Público posee datos correctos de las características de los individuos. Datos que son imposibles de verificar a priori. En estas condiciones cabe esperar que cuando los individuos son conscientes de la relación entre las características manifestadas y el pago correspondiente, tenderán a falsear la información proporcionada al Sector Público.³⁶ Consideremos, como ejemplo, los Seguros de Prima única o los Pagarés del Tesoro, como forma de ocultar información patrimonial a Hacienda. Aparece entonces un problema importante para la puesta en práctica de soluciones colectivamente mejores: la compatibilidad de las posibles soluciones con los incentivos individuales, cuando tales soluciones dependen de información privada y difícilmente contrastable.

Consideramos ahora el problema de la selección de un óptimo social. El Teorema de Imposibilidad nos limitaba los caminos por los que era posible diseñar procesos de elección colectiva con algunas propiedades deseables. Tomemos la «avenida» de los procesos democráticos, generales y racionales. Ya comentamos que es posible diseñar tal tipo de procesos de elección, pero sólo en la medida de disponer de la suficiente cantidad de información sobre las preferencias individuales. A la hora de la puesta en práctica, aparece un problema similar al mencionado en los intentos de corrección de los fallos de mercado: los individuos pueden tener incentivos a proporcionar falsa información, pues de ese modo pueden conseguir una situación final más favorable individualmente que la que obtendrían si revelan la verdad. Consideremos, por ejemplo, los sistemas de votación habituales en la concesión de premios literarios (o en los festivales de la canción). Cada miembro del jurado ordena los candidatos asignando un determinado número de puntos al más preferido, algún punto menos al siguiente, etc. Gana el que obtiene un total de puntos mayor. Está claro que si un vocal de un jurado falsea su ordenación, asignando muy poco peso a los   —22→   competidores más fuertes de su candidato, puede conseguir un resultado «colectivo» más acorde con sus deseos. Éste es un problema típico de los sistemas electorales mayoritarios, donde la «votación estratégica» constituye en muchas circunscripciones el determinante del candidato electo.³⁷

El problema de la manipulación de las preferencias en los problemas de decisión colectiva no es una simple curiosidad. Gibbard y Satterthwaite³⁸ probaron que cualquier esquema de decisión por votación que considere al menos tres alternativas es, o bien dictatorial, o es manipulable, en el sentido de que revelar falsas preferencias es siempre la mejor estrategia de los individuos. Dicho brevemente, los procesos democráticos que consideran tres o más alternativas están siempre abiertos a la manipulación. Éste es el enunciado de lo que podemos informalmente llamar Teorema de la Mentira Inevitable.³⁹

En resumen, podemos concluir que, en las condiciones ideales señaladas por el teorema de la mano invisible, la conjunción de la actuación de los mercados y de un Sector Público que garantice los derechos de propiedad y tenga la facultad de redistribuir la riqueza, sería suficiente para garantizar eficiencia y equidad. No sólo el comportamiento individualista resulta compatible con «lo mejor» colectivamente, sino que es posible alcanzar una situación final en la que la sociedad, en su conjunto, se encuentre satisfecha.

Desafortunadamente, en general no se dan las condiciones de funcionamiento del teorema de la mano invisible: los mercados fallan en la coordinación entre la eficiencia individual y la optimalidad colectiva. En tales casos, la actuación del Sector Público se revela como una posibilidad de corrección de los fallos de mercado.

Los Teoremas de Imposibilidad y de la Mentira Inevitable señalan las vías por las que no es posible avanzar en el análisis del diseño de procesos de elección colectiva, así como las dificultades de la puesta en práctica de los mecanismos de corrección de los fallos de mercado.

El problema que aparece entonces es que, así como el mercado «falla», tampoco es posible un funcionamiento perfecto por parte del Sector Público. La selección de una entre las diferentes avenidas por las que se puede circular supone siempre dejar de lado alguna propiedad de funcionamiento   —23→   deseable. La exploración intensiva de estos caminos alternativos ocupa hoy día a un buen grupo de teóricos de la economía pública.

En este sentido, merece la pena señalar que se ha producido un cambio de perspectiva en este campo de investigación. No se trata ahora de estudiar las condiciones bajo las cuales el mecanismo de mercado funciona bien, sino de averiguar qué tipos de mecanismos de asignación de recursos pueden existir que sean capaces de satisfacer la mayor parte de las propiedades consideradas como deseables.

Como aspectos concretos de este programa de investigación, y a título de ejemplo, mencionaré: el problema de la compatibilidad de incentivos, centrado en la idea del diseño de mecanismos en los que revelar la verdad sea una estrategia individual dominante;⁴⁰ la teoría de los «segundos óptimos», en la que se sacrifica la eficiencia global del resultado final, a cambio de un bajo coste informacional;⁴¹ la determinación de criterios de equidad de carácter apriorístico, que conduce al análisis de la existencia de asignaciones eficientes capaces de satisfacer tales criterios, obviando el problema de la agregación de preferencias.⁴²

En cualquier caso, y para terminar, me gustaría señalar que la delimitación precisa de las fronteras entre lo que se puede decir (y lo que no se puede decir) de los mecanismos de asignación de recursos, en particular del mercado y del Sector Público, es hoy día clara gracias al esfuerzo de formalización de teorías rigurosas que en los últimos años se ha llevado a cabo. En palabras de Debreu, «el esfuerzo hacia el rigor consigue sustituir razonamientos que no eran correctos por otros que sí lo son, pero además conducen a un entendimiento más profundo de los campos a los que se aplica».⁴³

  —25→  

AKERLOK, G. 1970: «The market for lemons: Quality uncertainty and the market mechanism». Quarterly Journal of Economics 84, 488-500.

ARROW, K. J. 1951-1963: Social choice and individual values, 2ª ed. (Yale University Press. New Haven).

ARROW, K. & HAVIN, F. 1971: General competitive analysis, (Oliver and Boyd, Edinburgh).

ARROW, K. & INTRILIGATOR, M. D. (eds.) 1986: Handbook of Mathematical Economics, vol. III, (North Holland, Amsterdam).

AUERBACH. A. J. & FELDSTEIN, M. (eds.) 1987: Handbook of Public Economies, vol II, (North Holland, Amsterdam).

BARBERÁ, S. 1984: «El análisis de incentivos en Economía Normativa». Revista Española de Economía, 2ª época 1, 99-131.

BAUMOL, W. & OATES, W. 1975: The Theory of Environmental Policy (Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N. J.).

COASE, R. 1960: «The problem of social cost». Journal of Law and Economics 3, 1-44.

CORNWALL, R. C. 1984: Introduction to the use of general equilibrium analysis. (Amsterdam, North-Holland).

DASGUPTA, P., HAMMOND, P. & MASKIN, E. 1980: «On imperfect information and optimal pollution control», Review of Economic Studies 47, 857-860.

DASGUPTA, P., HAMMOND, P. & MASKIN, E. 1979: «The implementation of social choice rules: Some general results on incentive compatibility». Review of Economic Studies 46, 185-216.

D'ASPREMONT, C. 1985: «Axioms for social welfare orderings», en Hurwicz, Schmeidler and Sonnenschein (eds.) 1985, 19-76.

DEBREU, G. 1959: Theory of value, (Yale University Press. New Haven).

DEMSETZ, H. 1970: «The private provision of public goods». Journal of Law and Economics 13, 292-306.

FOLEY, D. 1967: «Resource allocations in the public sector». Yale Economic Essays 7, 73-76.

GIBBARD, A. 1973: «Manipulation of voting schemes: A general result». Econometrica 41, 587-601.

GRANDMONT, J. M. 1978: «Intermediate preferences and majority rule». Econometrica 46, 317-330.

GREEN, J. & LAFFONT. J. J. 1977a: «On the revelation of preferences of public goods». Journal of Public Economics 8, 79-94.

GREEN, J. & LAFFONT, J. J. 1977b: «Characterization of satisfactory mechanisms for revelation of preferences for public goods». Econometrica 45, 427-438.

GROVES, T. 1973: «Incentives in teams». Econometrica 41, 617-631.

GROVES, T. & LEDYARD, J. 1977: «Optimal allocation of public goods: A solution to the free-rider problem», Econometrica 45, 783-809.

HOLMSTRÖM, B. 1984: «The provision of services in a market economy», in: R. P. Inman, ed., Managing the service economy: Problems and prospects. (Cambridge University Press, Cambridge, U. K.).

HURWICZ, L. 1986: «Incentive aspects of decentralization», en Arrow & Intriligator (eds.) 1441-1482.

  —26→  

HURWICZ, L., SCHMEIDLER, D. & SONNENSCHEIN, H. (eds.) 1985; Social Goals and Social Organizations: Essays in Memory of Elisha Pazner. (Cambridge University Press, New York).

INMAN, R. 1987: «Markets, government and the new political economy», en Auerbach & Feldstein (eds.) 647-777.

KALAI, E. & MULLER, E. 1977: «Characterization of domains admiting non-dictatorial social welfare functions and nonmanipulable voting procedures». Journal of Economic Theory 16, 457-469.

KELLY. J. S. 1978: Arrow Impossibility Theorems. (New York, Academic Press).

KLEIN, B. & LEFFLER, K. B. 1981: «The role of market forces in assuring contractual performance». Journal of Political Economy 89, 615-641.

LAFFONT, J. J. 1982: Course de Theorie Microeconomique, Vol. I: Fondements de l'Economie Publique. (Economica. París).

LAFFONT, J. J. 1987: «Incentives and the allocation of public goods», en Auerbach & Feldstein (eds.) 537-569.

LINDAHL, E. 1919: «Just taxation a positive solution in: R. Musgrave and A. Peacock, eds., Classics in the theory of public finance, 1967. (St. Martins Press, New York) 168-176.

MALINVAUD, E. 1971: «A planning approach to the public good problem». Swedish Journal of Economics 73, 96-112.

MAS-COLELL, A. & SONNENSCHEIN, H. F. 1972: «General possibility theorems for group decisions». Review of Economic Studies 39, 185-192.

MASKIN, E. 1978: «A theorem on utilitarianism». Review of Economic Studies 45, 93-96.

MILLERON. J. C. 1972: «Theory of value with public goods: A survey article». Journal of Economic Theory. 5, 419-477.

MOULIN, H. 1983: The strategy of social choice. (North Holland, Amsterdam).

NOZICK, R. 1974: Anarchy, State and Utopia (Basic Books, New York).

DAKLAND, W. 1969: «Joint goods». Economica 36, 253-268.

DAKLAND, W. 1974: «Public goods, perfect competition and underproduction». Journal of Political Economy 84, 927-939.

PATTANAIK, P. K. 1978: Strategy and group, choice. (North-Holland, Amsterdam).

POLINSKY, A. M. 1979: «Controlling externalities and protecting entitlements: Property rights, liability rules and tax-subsidy approaches». Journal of Legal Studies 8, 1-48.

RIKER, W. & ORDESHOOK, P. 1973: An introduction to Positive Political Theory. (Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N. J.).

RILEY, J. G. 1979: «Noncooperative equilibrium and market signalling». American Economic Review 69, 303-307.

SAMUELSON, P. 1954: «The pure theory of public expenditure». Review of Economics and Statistics 36, 387-389.

SATTERTHWAITE, M. A. 1975: «Strategy-proofness and Arrow's conditions existence and correspondence theorems for voting procedures and social welfare functions». Journal of Economic Theory 10, 187-217.

SCHOTTER, A. 1981: The Economic Theory of social Institutions. (Cambridge University Press, New York).

SEN, A. 1970: Collective Choice and Social Welfare, (North-Holland, Amsterdam).

SEN, A. 1977: «Social choice theory: A re-examination». Econometrica 45, 53-89.

SEN, A. 1986a: «Social choice theory», en Handbook of Mathematical Economics, Arrow & Intriligator (eds.), vol. III, 1986, 1073-1181.

SEN, A. 1986b: «Information and invariance in normative choice», en Social Choice and Public Decision Making, Heller, Starr y Starret (eds.) (Essays in Honor of K. J. Arrow, vol. 1), (Cambridge, C.U.P.), cap. 2.

SHESHINSKI, E. 1986: «Positive second-best theory: a brief survey of the theory of Ramsey pricing», en Arrow & Intriligator (eds.), 1251-1280.

SKAKED, A. & SUTTON, J. 1981: «The self-regulating profession». Review of Economic Studies 48, 217-234.

SLUTSKY, S. 1977: «A characterization of societies with consistent majority decision». Review of Economic Studies 44, 211-225.

SMITH, A. 1784: Investigación sobre la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones. Traducción castellana de la edición conmemorativa del bicentenario ed. por R. H. Campbell   —27→   y S. Skinner, traducida por J. C. Collado y A. Mira-Perceval. (Oikos-Tau 1989).

SPENCE, M. 1973: «Job market signaling». Quarterly Journal of Economics 87, 355-374.

STIGLITZ, J. 1982: «Self-selection and Pareto efficient taxation». Journal of Public Economics 17, 213-240.

SUZUMURA, K. 1983: Rational Choice, Collective Decisions and Social Welfare (Cambridge, Cambridge University Press).

THOMPSON, E. 1968: «The perfecly competitive production of collective goods». Review of Economics and Statistics 50, 1-12.

THOMSON, W. 1985: Manipulation and Implementation in Economics. (Lecture Notes, University of Rochester).

THOMSON, W. & VARIAN, 1985: «Theories of justice based on symmetry», en Hurwiez, Schmeidler & Sonneschein eds.), 107-130.

TIEBOUT, C. 1956: «A pure theory of local government expenditures». Journal of Political Economy 60, 415-424.

TULLOCK, G. 1967: «The general irrelevance of the general possibility theorem», Quarterly Journal of Economics, 81, 256-270.

VARIAN, H. 1975: «Distributive justice, welfare economics, and the theory of fairness». Philosophy and Public Affairs 4, 223-247.

VILLAR, A. 1988: «La lógica de la elección racional: una revisión de los resultados básicos». Investigaciones Económicas, vol. XII, n. 1, 3-44.

Espais per a l'actuació microeconòmica del sector públic

Carme Herrero

LLIÇÓ INAUGURAL
CURS ACADÈMIC 1989 - 90
UNIVERSITAT D'ALACANT 1989

Agraïsc els comentaris i suggerències de C. Barciela, J. Carmona, M. Fdez. Castillo, I. Jiménez-Raneda, A. Masó, J. A. Silva, J. A. Viedma i A. Villar. Això no obstant, la responsabilitat de les imprecisions i de la possible inadequació a l'objectiu del resultat final d'aquesta lliçó és meua exclusivament.

Excel·lentíssims i Il·lustríssims Senyors, Companys Claustrals, Senyors i Senyores.

  —7→  

Fer la lliçó inaugural en un acte acadèmic d'obertura de curs és una tasca que presenta no poques dificultats. No és senzill d'aconseguir transmetre algun tipus d'informació rellevant sobre un tema candent o paradigmàtic de l'anàlisi econòmica moderna tot fent comprensible la naturalesa del problema i mantenint alhora l'atenció de l'audiència.

Parlar d'economia pot tenir un cert avantatge: tots nosaltres, com a individus, actuem dia a dia immersos en un ambient econòmic. L'Anàlisi Econòmica no intenta altra cosa que explicar els resultats del comportament individual i col·lectiu en determinats ambients econòmics. Resulta fàcil, per tant, de suposar que una aproximació a l'explicació d'aquestos comportaments siga atraient per al públic universitari, acostumat a interessar-se pel perquè de les coses. Amb això confie.

La primera institució econòmica omnipresent en el món que ens envolta és el mercat, abstracció amb què els economistes volem reflectir els intercanvis voluntaris entre els diferents agents econòmics. En el moment en què individus o grups d'individus tenen a la seua disposició determinats recursos o són capaços de fer una mínima activitat productiva que implique una certa «divisió del treball» apareix la barata o bé l'intercanvi a través d'institucions més sofisticades. No hi ha grans diferències conceptuals entre l'intercanvi de boletes per gomes d'esborrar que fan els xiquets de pre-escolar i la compra d'actius financers.

Una alta institució que fa treballs de tipus econòmic en tots els grups socials mínimament organitzats és el Sector Públic: recapta impostos, taxes i contribucions; emet diners i altres actius financers com ara el deute públic, i amb aquestos recursos dóna serveis com ara l'educació, construeix infraestructures com ara les carreteres i fa pagaments de transferències amb els quals pretenen pal·liar les desigualtats socials.

Aquestos tipus d'institucions ens resulten absolutament familiars; cada dia hi tenim contacte i possiblement hi funcionem sense majors problemes que els sentiments de frustració que es deriven de desitjar alguna cosa que no podem comprar o ser conscients de la part (substancial) de la nostra nòmina que cada mes se'ns reté en forma d'impost a compte.

  —8→  

Considerem breument quin és l'efecte del funcionament dels mercats: inicialment, els diferents individus posseïen unes determinades dotacions de béns (incloent-hi temps disponible per a treballar i diners). Després d'actuar el mercat, la distribució inicial dels recursos econòmics s'ha modificat i s'ha arribat a una distribució diferent en què els individus deuen estar més satisfets, en la mesura que l'intercanvi és voluntari.

El mercat, doncs, actua d'acord amb la voluntat dels individus per a alterar la distribució dels recursos. Pensem ara amb el Sector Públic. La seua actuació té un efecte anàleg a la del mercat: canvia la distribució inicial de la riquesa o dels recursos econòmics. Per exemple, la recaptació de determinats impostos amb què finançar⁴⁴ la realització de certs serveis socials porten l'economia a una distribució de recursos diferent de la de partida.

En definitiva, tant el mercat com el Sector Públic actuen com a «mecanismes d'assignació dels recursos econòmics».

El problema que intentem d'analitzar és un dels més vells del pensament econòmic normatiu: les institucions esmentades (mercats i Sector Públic), ¿fan correctament la funció d'assignació dels recursos econòmics? Dit d'una altra manera, ¿funcionen bé quan assignen els recursos?

Per a contestar aquesta pregunta hem d'especificar primer què és allò que s'entén per un bon funcionament d'un «mecanisme d'assignació de recursos». En termes generals, tots estarem d'acord que un mecanisme funciona correctament quan almenys:

-Respecta les preferències dels individus i du la societat a una situació en què cadascun d'aquells es troba més satisfet que no en la situació de partida;

-No desaprofita possibilitats (és a dir, és eficient en el sentit que no és possible d'aconseguir una altra situació en què tots el individus es troben millor);

-I tot això a un cost de funcionament (o de posada en pràctica) el més baix possible.

¿Quines d'aquestes propietats són satisfetes pel mecanisme del mercat? ¿En quines situacions cal que actue un mecanisme complementari (el Sector Públic) per a garantir determinades propietats de la maquinària d'assignació dels recursos econòmics? Aquestes preguntes són les que intentarem de respondre en aquesta lliçó.

Entendre el comportament humà, ja siga individual o col·lectiu, no és una tasca senzilla. Tant és així que els pensadors tarden segles a formular teories coherents que aconseguisquen d'explicar, almenys parcialment, les regles d'aquest comportament. Sols som capaços de comprendre en profunditat la dinàmica de les actuacions individuals i col·lectives una vegada que hem construït models adequats, l'anàlisi dels quals no és, ni de bon tros, elemental. El model de comportament del mecanisme de mercat no n'és una excepció i sols arran de la teoría de l'equilibri general, formulada en la seua versió definitiva en els anys cinquanta, hem estat capaços de comprendre-la a fons.

  —9→  

El problema de l'actuació microeconòmica del Sector Públic presenta dificultats semblants. Hi ha teories sobre les condicions en què l'actuació del Sector Públic és una garantia per el correcte funcionament de la maquinària d'assignació dels recursos econòmics; no obstant això, les dificultats de la posada en pràctica fan que en aquest tema la investigació normativa no haja arribat a conclusions definitives.

Intentaré, durant els pròxims minuts, de presentar una panoràmica del que hui dia podem dir (i del que no podem dir) sobre els mercats i del Sector Públic com a mecanismes d'assignació de recursos. La brevetat de l'exposició i l'amplitud del problema porten, inevitablement, al fet que aquesta revisió deixe de banda una multitud de facetes rellevents de la qüestió. No obstant això, confie en ser capaç de transmetre el «sabor» (o, si ho preferiu, l'«aroma») subjacent en aquesta teoria, en què conflueixen la compatibilitat de les accions individuals (equilibri general), l'eficiència col·lectiva (elecció social) i la possibilitat de la posada en pràctica (teoria de la informació i d'incentius)

Cinc teoremes importants (i en certa manera curiosos) serviran per a articular la discussió. M'hi referiré amb els noms següents: el Teorema de la mà invisible, els dos Teoremes del benestar, el Teorema d'impossibilitat i el Teorema de la mentida inevitable.

Possiblement val la pena de destacar que no tractaré els aspectes de l'actuació macroeconòmica del Sector Públic en la regulació del nivell de l'activitat econòmica, aspectes que, d'altra banda, són els més populars, (perquè són els més airejats pels mitjans de comunicació social). Ni els temes de política monetària, ni els efectes de les despeses públiques, ni el dèficit, etc., seran objecte d'anàlisi d'aquesta exposició. Així mateix, he d'assenyalar que el tema girarà al voltant de les economies perfectament competitives, entenent com a tals aquelles en què els agents econòmics (consumidors i empreses) són «petits» en comparació amb la dimensió del mercat en què operen, per la qual cosa no són capaços d'alterar els preus del mercat.

A partir d'un cert grau de la divisió del treball els mercats naixen, perquè són la institució natural de canalització de les relacions de producció i intercanvi en una economia. Una de les grans qüestions de l'economia clàssica era esbrinar si els mercats són institucions capaces d'aconseguir, d'una banda coordinar les accions dels diversos agents que actuen simultàniament, però independent, i d'altra banda conduir la societat a resultats socialment eficients.

  —10→  

En La riquesa de les nacions, Adam Smith⁴⁵ parla de «la mà invisible» que actua darrere del mecanisme del mercat i aconsegueix de coordinar les accions individualistes dels agents i portar la societat a una situació beneficiosa per a tots. En paraules d'Andreu Mas-Collel, «la teoria del equilibrio general no es sino la versión analítica del teorema de la mano invisible»⁴⁶. Sota unes determinades hipòtesis, clares i precises, el Teorema de la mà invisible esdevé un autèntic teorema:⁴⁷ Quan dos tipus d'agents, consumidors, que fan màxima la utilitat, i empreses, que fan màxims els beneficis, es reuneixen en una economia en què hi ha informació completa respecte a totes les mercaderies; les accions dels agents afecten a la resta únicament a través dels preus de mercat i hi ha mercats per a tots els béns i serveis (presents i futurs), els preus de mercat són capaços de coordinar les diferents accions individuals i de portar l'economia a una assignació eficient de recursos.

El resultat anterior té, ja ho hem fet observar abans, dos aspectes diferents. En primer lloc, assegura la possibilitat de coordinació de les accions dels agents individuals (existència d'equilibri). En segon lloc, garanteix l'obtenció d'un resultat socialment «eficient» sense que faça falta que cada agent pense més que en el seu propi interès. Aquesta segona part de l'enunciat es coneix com el primer Teorema del benestar i suposa en certa mesura una confirmació important del funcionament dels mercats, ja que el mecanisme de mercat, quant als resultats, passa un dels primers «tests» que el qualifiquen favorablement des del punt de vista social.

Suposem per un moment que ens movem en aquest punt ideal en què es verifiquen totes les hipòtesis necessàries perquè funcione el Teorema de la mà invisible. La pregunta immediata seria aquesta: ¿fa falta que hi haja algun agent econòmic addicional (a més de consumidors i empreses) perquè es garantisca el bon funcionament del mercat?

Analitzant en detall el funcionament del mecanisme de mercat s'observa que perquè cada agent aconseguisca els seus objectius individuals, cal que puga disposar a voluntat dels seus recursos inicials i dels beneficis derivats de la participació en els processos de producció i intercanvi. Si no hi ha garanties de fruir dels béns i serveis per part dels individus, el delicat equilibri entre l'optimització individual i l'eficiència col·lectiva es trenca.⁴⁸ Això suposa que una condició necessària per al correcte funcionament dels mercats és l'establiment d'un sistema que garantisca el dret de propietat. Sense la protecció de la propietat individual, l'estat natural de la societat seria el món imaginat per Hobbes, on els individus ataquen els altres i se'n   —11→   defensen. No obstant això, si fóra possible un sistema col·lectiu de defensa dels drets de propietat que tinguera un cost per persona menor que el derivat de l'atac i defensa individualitzats, seria més eficient socialment contribuir a la creació i manteniment d'aquest sistema de defensa col·lectiu. En aquestes condicions és natural que es faça una «coalició» de tots els individus per posar-se d'acord a no robar-se els uns als altres i mantenir institucions que garantitzen la cooperació.⁴⁹ Aquesta institució podria ser el Sector Públic i, en principi, la seua missió es reduiria a garantir la protecció d'aquestos drets (o, dit d'una altra manera, a establir una correcta administració de justícia).

En el Teorema de la mà invisible, fèiem notar la capacitat dels mercats competitius d'assolir resultats socialment eficients. Una assignació factible no és eficient quan hi ha una altra de factible en que tots els individus estan millor; les assignacions eficients, doncs, seran aquelles en què no es desaprofita cap oportunitat d'augmentar el benestar dels individus. La qual cosa sembla donar a entendre que el requisit d'eficiència limita seriosament el nombre d'assignacions satisfactòries. Però no és així; en general hi ha massa assignacions eficients i el problema és que no totes poden considerar-se igualment desitjables. Per exemple, prenguem una assignació en què un individu tinga tots els recursos econòmics, mentre que la resta no en tinga cap. Aquesta assignació és eficient, ja que no és possible millorar alguns individus sense perjudicar-ne d'altres (en aquest cas, el posseïdor de tots els recursos). Evidentment, l'eficiència d'aquesta assignació no és suficient per a qualificar-la com a desitjable des del punt de vista social. És clar, doncs, que la discriminació entre les diferents assignacions eficients és necessària per a singularitzar situacions en què la societat en conjunt es troba «satisfeta».⁵⁰ Això no obstant, aquesta discriminació no és una faena fàcil i hi ha tota una branca de l'anàlisi econòmica normativa que es dedica a l'estudi d'aquest problema: la teoria de l'elecció col·lectiva. Més avant farem alguns comentaris pel que fa al cas.

Suposem per un moment que d'entre totes les possibles assignacions eficients n'hem singularitzat una que, d'acord amb determinats criteris resulta   —12→   ser «la millor» des del punt de vista social. La pregunta que ens faríem aleshores és si hi ha alguna possibilitat que el funcionament dels mercats porte la societat, justament, a aquesta assignació eficient i no a una altra qualsevol.

En el funcionament del mecanisme competitiu, l'assignació d'equilibri final depèn essencialment de quina siga la distribució de partida de la societat, és a dir, de com estan distribuïts inicialment els recursos i la propietat de les empreses. Aquells que ixen d'una millor situació acaben també en una situació més favorable en l'economia de mercat. Hi ha, malgrat tot, una mena de recíproc del primer Teorema del Benestar (conegut com a segon Teorema del Benestar) que assegura que qualsevol assignació eficient pot ser el resultat del funcionament d'un mercat competitiu, atesa una distribució específica dels recursos inicials.⁵¹

D'aquesta manera, elegida la situació final socialment desitjable, aquesta pot ser el resultat de l'acció combinada d'una redistribució dels recursos inicials, seguida del funcionament del mercat. Apareix, llavors, la necessitat d'una institució que siga capaç d'alterar la distribució inicial dels recursos. Un Sector Públic amb la facultat d'implantar un determinat sistema impositiu sobre la riquesa i la capacitat de transferir béns i serveis és la institució adequada. D'aquesta manera i ja que els mercats responen a les especificacions del model competitiu, el Sector Públic apareix com un agent capaç d'aconseguir, amb el mercat, eficiència i equitat quan se'l faculta per a crear una administració de justícia i per a redistribuir béns i serveis per mitjà d'un sistema impositiu i de transferències.⁵²

En el món ideal en què se satisfan les hipòtesis del Teorema de la mà invisible, la funció del Sector Públic és garantir els drets de propietat i redistribuir la riquesa. Aquestes funcions per si soles capaciten el sistema econòmic per a obtenir resultats equitatius des del punt de vista social.

No obstant això, les hipòtesis del teorema revelen les possibles fissures del resultat eficient de l'actuació dels mercats. Si no hi ha mercats per a tots els béns i serveis, o bé si els diferents agents interaccionen a través de mecanismes diferents dels preus de mercat, o si hi ha asimetries d'informació respecte d'algunes mercaderies, el resultat final del mecanisme de mercat no és necessàriament eficient. Quan els mercats «fallen» en l'obtenció   —13→   de l'eficiència, es presenta la possibilitat que un agent extern al mercat, com ara el Sector Públic, ho aconseguisca.

A continuació em referiré a alguns casos concrets en què s'incompleixen les hipòtesis del Teorema de la mà invisible i com a conseqüència el mercat no assigna eficientment els recursos.⁵³

Un dels casos paradigmàtics dels anomenats «punts febles del mercat» és el derivat de la presència de béns públics. Determinats béns tenen la peculiaritat que el seu consum per part d'algun individu no comporta una menor disponibilitat del bé per als altres consumidors, a diferència del que passa, per exemple, amb les pomes: si jo me'n menge una, aquesta no se la podrà menjar ningú. Exemples d'aquestos béns són la defensa nacional, la televisió, l'enllumenat de les ciutats o la investigació bàsica. Quan en una economia algunes de les mercaderies són béns públics, es crea una interdependència entre els consumidors aliena als preus de mercat i derivada de la possibilitat que els individus fruïsquen conjuntament d'aquestos béns i es viola una de les hipòtesis del Teorema de la mà invisible. El problema que es planteja aleshores és que per a aconseguir eficiència⁵⁴ fa falta un comportament cooperatiu per part dels individus, comportament que no es dóna de manera espontània quan aquestos actuen mirant el seu propi interès.

Considerem un exemple senzill: Dos germans, que després de les vicissituds d'una herència no es parlen, tenen una fita de terres en què han de construir una tanca de separació. El cost de la tanca és de 200.000 pts., i cadascun dels germans valora el benefici derivat de l'existència de l'esmentada tanca en 150.000 pts. Cadascun dels germans pot prendre una de les dues actituds següents:

a) Contribuir al cost de construcció de la tanca.

b) No contribuir-hi.

En el cas que un dels dos individus decidisca no pagar, a l'altre també no li convindrà de fer-ho, ja que en cas contrari hauria de fer-se càrrec de totes les despeses. Si un dels germans decideix de pagar, la millor cosa que pot fer l'altre és no fer-ho, perquè així tindrà la tanca debades.

Per tant, és obvi que faça el que faça la part contrària, la millor opció   —14→   individual és no pagar. Però si tots dos decideixen de cooperar en la construcció de la tanca prendran la millor solució, perquè cadascun contribuiria amb 100.000 pts. i obtindria uns guanys nets de 50.000 pts.

Sabem que en el món real és freqüent de trobar-se amb solucions aberrants: des de dues tanques separades per 20 cm, fins a l'absència continuada de divisòries (la qual cosa no vol dir absència de problemes).

Imaginem ara que l'ajuntament decideix que les parcel·les han d'estar degudament separades i força els dos germans a contribuir amb 100.000 pts. cadascun per a dur a terme la construcció de la tanca, que va a càrrec de l'ajuntament: hi ha sorgit una institució (que en aquest cas és el Sector Públic d'àmbit local) que ha forçat el comportament cooperatiu que du a l'eficiència.

Els punts febles del mercat que es deuen a l'existència de béns públics no són una mera curiositat acadèmica, ja que la importància d'aquestos béns en les economies reals és indiscutible. Penseu que, a més dels exemples il·lustratius esmentats, són béns públics la major part de les obres d'infraestructura (carreteres, aeroports, ports, vies ferroviàries...) i un gran nombre de serveis (comunicacions, parcs, ràdio i TV, educació, etc.).

En tot cas i quan el mercat falla en la provisió de béns públics, perquè no es produeix espontàniament l'actuació cooperativa cal que es cree una institució capaç d'aconseguir (o de forçar) la cooperació que porte a l'eficiència.⁵⁵ Aquesta institució, ho tornem a dir, podria ser el Sector Públic.⁵⁶

Un altre exemple típic de punt feble del mercat és provocat per l'existència d'externalitats. Quan una determinada activitat beneficia o perjudica individus aliens a qui la fa, es diu que hi ha una externalitat.⁵⁷ Exemples típics d'externalitats negatives són el residus de l'activitat industrial: la pols de la fàbrica de ciments afecta clarament l'aire d'un ampla zona, en la qual es troba la Universitat d'Alacant.

L'existència d'externalitats pot provocar punts febles del mercat per raons semblants a les ja esmentades en el cas béns públics. És clar que, quan hi ha externalitats, les interdependències entre els individus es presenten per   —15→   raons alienes als preus de mercat i es violen, de nou, les hipòtesis del Teorema de la mà invisible.

No obstant això, en determinades circumstàncies l'existència d'externalitats no és prou perquè es produïsca un punt feble del mercat. Imaginem dos veïns, un dels quals té per costum fer la migdiada i l'altre, a la mateixa hora, acostuma a fer els assatjos de trompeta. Si el primer individu valora la migdiada en, posem per cas, 500 pts. i el segon en 200 pts. l'esforç d'assatjar a una altra hora, una transferència del dormilec al melòman pot conduir a una situació en què els dos milloren, és a dir, una situació eficient: s'ha creat un mercat per a l'externalitat.⁵⁸ No està clar, però, com aconseguir d'arribar a un acord entre la fàbrica de ciments i cada veí (els universitaris inclusivament), quant a les compensacions monetàries que la fàbrica hauria de fer per a aconseguir una assignació eficient. Com en el cas dels béns públics, que l'externalitat afecte molts individus comporta la ineficiència, llevat que hi haja una institució capaç de compassar els productors i els patidors de l'externalitat, tot creant un sistema de transferències i impostos que porte a una assignació eficient. Recordem-ho, un candidat per a fer aquesta missió podria ser el Sector Públic.⁵⁹

El funcionament eficient dels mercats competitius requereix que els agents econòmics disposen d'informació completa sobre totes les característiques de les mercaderies. És freqüent, això no obstant, que hi haja asimetria en la informació, en particular quan alguns dels agents tenen més quantitat d'informació que altres en relació a determinades mercaderies. Així, quan portem un cotxe a revisió, no podem estar segurs que s'hagen fet tots els controls necessaris i amb l'atenció deguda; el comprador d'un treball d'investigació no pot controlar si a aquest s'ha dedicat l'esforç necessari; o una companyia d'assegurances no és capaç d'advertir l'atenció que els seus assegurats posen en la carretera.

Un efecte derivat d'aquestes asimetries pot ser la caiguda de la qualitat dels productes: els cotxes no es revisen adequadament, als treballs d'investigació se'ls dedica poc esforç o els assegurats es poden comportar amb temeritat.

Una altra possible conseqüència de la falta d'informació completa és l'efecte sobre els preus de mercat de les asimetries que impedeixen els agents discriminar entre productes bons i productes dolents. Quan el comprador d'un cotxe de segona mà no és capaç de distingir-ne l'estat, un malalt, de   —16→   discriminar un bon metge d'un de dolent o les companyies d'assegurances, un client d'alt risc d'un altre de risc baix, aleshores pot passar que els preus de mercat dels cotxes de segona mà siga raonable per als cotxes en mal estat, però massa baix per als bons, la tarifa dels metges pot ser adequada per als incompetents, però no atractiva per als competents o el preu de les assegurances siga el just per als clients d'alt risc. Això pot provocar que no operen en el mercat els cotxes en bon estat, els bons metges o els bons clients de l'assegurança. En aquest sentit, la falta d'informació té un efecte pervers, ja que distrau del mercat els productes d'alta qualitat.⁶⁰

Una forma d'evitar els problemes esmentats (que en la literatura econòmica es coneixen com a «atzar moral» i «selecció adversa») consistiria a crear determinades institucions que ajuden a resoldre les asimetries d'informació. El venedors que ofereixen alta qualitat estaran disposats a oferir contractes contingents, de tal manera que el producte es paga efectivament sols si s'assoleix una determinada qualitat. Les garanties són l'exemple típic de contractes contingents. Una altra possible solució és vendre «reputació»: els venedors que planejen continuar en el mercat tenen incentius per mantenir les qualitats a llarg termini.⁶¹ D'altra banda, les garanties poden servir com a «senyals» de les característiques del venedor: sols aquells venedors que estiguen disposats de veritat a oferir una determinada qualitat s'arriscaran a firmar contractes contingents. Una altra possibilitat són les associacions de venedors que certifiquen conjuntament la qualitat dels seus productes.⁶²

La pregunta que ens fem és si les institucions esmentades són suficients per a evitar els problemes derivats de l'asimetria en la informació i portar l'economia a situacions d'eficiència. Quan la certificació no comporta costos, és a dir, quan la informació és un bé lliure, només els venedors que proporcionen bona qualitat s'arriscarien a ser certificats i el mercat seria, aleshores, eficient. Això no obstant, la resposta a aquesta pregunta és, en general, parcialment negativa.⁶³ Considerem el cas de les certificacions proporcionades per les associacions de venedors. De fet, tenir la facultat de certificar un producte equival a la possibilitat de limitar el nombre d'empreses que proporcionen una determinada qualitat. Està demostrat que grups de professionals que proporcionen llicències que limiten l'entrada tendeixen a concedir-ne poques, a inflar els preus i a actuar com a monopolistes,   —17→   amb la qual cosa es perd eficiència.⁶⁴ Si bé aquestes institucions porten a millors resultats que els que aconseguiria el mercat si no hi foren, encara hi ha possibilitats de millora que no es poden assolir llevat que alguna institució aliena al mercat proporcione la informació suficient. El Sector Públic apareix com a aquesta institució i força la informació sobre els productes per mitjà d'una legislació sobre la inclusió en els envasos de la composició, data de caducitat, etc., exigint la publicació de temps estàndard per a la reparació d'automòbils, creant mecanismes de protecció al consumidor, etc.⁶⁵