Teoría y práctica de la Educación y la Enseñanza

Pedro de Alcántara García

Teoría y práctica de la Educación y la Enseñanza
Curso completo y enciclopédico de pedagogía
expuesto conforme a un plan rigurosamente didáctico
or
D. Pedro de alcántara garcía

Tomo IX
Madrid
Librería de los sucesores de Hernando
Calle del Arenal, núm. 11.
1905

Legislación escolar comparada

estado de la primera enseñanza en los diversos países

Objeto y plan de este tomo

Este nuevo y último volumen de la Teoría y práctica de la Educación y la Enseñanza, es el complemento obligado del anterior y de la obra toda de que ambos forman parte.

En el tomo VIII hemos estudiado la «organización pedagógica» de las escuelas, con la cual se halla íntimamente ligada, según ha podido verse en dicho volumen (señaladamente en su capítulo primero) la «organización administrativa», de la que aquélla arranca en todos los países, al punto de que muchos de los preceptos administrativos son en puridad esencialmente pedagógicos. Pero, aparte de esto, que en mucho es debido a inmisiones (con frecuencia arbitrarias) de la Administración en el terreno de la Pedagogía, es lo cierto que para conocer bien el estado y la manera de ser de la enseñanza primaria de un país cualquiera, es preciso estudiar las escuelas en toda la complejidad de su organización, no meramente en lo que constituye la vida íntima, la psicología de cada una de ellas y su funcionamiento particular; sino, además, las leyes y preceptos administrativos que regulan a todas, que las estatuyen y, tomándolas como parte de un organismo común, las hacen concurrir a un mismo fin, y señalan la labor pedagógica que en ellas debe cumplirse. En tal sentido, la organización pedagógica y la administrativa se completan y presuponen mutua mente, el estudio de una y otra es indispensable para conocer la organización escolar de una nación, y este volumen es complemento del precedente.

Por otra parte, no sería completa nuestra obra Teoría y práctica de la Educación y la Enseñanza si no estudiásemos la organización escolar desde el punto de vista de la legislación (organización administrativa) y no diésemos las informaciones que a propósito de este estudio damos en el presente tomo.

Estudiaremos, pues, en él nuestra actual legislación de primera enseñanza, no en sus pormenores (lo que requeriría más de un volumen de grandes dimensiones y daría por resultado un trabajo, además de enojoso, impropio, dado el carácter de nuestra obra), sino en sus principios generales, en sus grandes delineamientos, en aquello que mejor sirva para dar a conocer las bases y los caracteres fundamentales de nuestra organización escolar y de qué modo están atendidas entre nosotros las principales exigencias que esta organización tiene hoy en todos los países cultos.

Y a fin que este estudio resulte más instructivo y pueda servir para hacer deducciones de carácter práctico, con los preceptos, disposiciones, etc., que a propósito de cada materia demos como vigentes en nuestro país, expondremos los congéneres de los demás países, de modo que puedan hacerse comparaciones, y notando analogías y estableciendo diferencias, resulte, si no un tratado, al menos un bosquejo de Legislación escolar comparada; materia por todo extremo interesante y de que se carece.

Esto nos servirá de base y punto de partida para, procediendo por vía de síntesis, formular un Resumen del estado actual de la enseñanza primaria en cada uno de los países civilizados, documentado con los consiguientes datos estadísticos, que al final resumiremos en cuadros sinópticos comparativos.

Si a lo dicho se añade que para la mejor comprensión de los términos que se emplean a propósito de la legislación escolar son precisas, y damos a continuación de esta advertencia, ciertas nociones de Derecho, sobre todo del administrativo, queda bien indicado el plan del presente libro, que por virtud de lo expuesto se dividirá en las siguientes tres partes:

PRIMERA.- Del Derecho en general y del administrativo en particular.

SEGUNDA.- Legislación escolar española y extranjera comparadas.

TERCERA.- Estado actual de la primera enseñanza en los diversos países. Estadística comparada.

1. El Derecho: diversas acepciones en que se toma; su concepto.-2. Utilidad de su estudio.-3. Sus relaciones con las demás ciencias.-4. Sus elementos.-5. El sujeto jurídico.-6. El objeto del Derecho.-7. La relación jurídica.

1. Desde los tiempos de Justiniano, y no obstante el alto grado de progreso a que llegó en Roma cuanto con el estudio de la ciencia jurídica se relaciona, viene luchándose con la dificultad de dar una idea completa y acabada, una definición precisa de lo que es el Derecho.

A los obstáculos inherentes a toda definición, se agrega en el caso presente el que proviene de la frecuencia con que en el lenguaje vulgar hacemos uso de la palabra Derecho, aplicándola en distinto sentido Y relacionándola como términos sinónimos, unas veces con la ley, otras con la idea de facultad y otras con la de obligación y deber, y confundiendo también frecuentemente estas dos últimas.

¿Tiene la palabra «Derecho» el mismo significado cuando la empleamos para decir «tengo derecho a heredar a mis padres», que cuando nos servimos de ella diciendo «el derecho prohíbe matar»? Desde luego que no, y claramente se comprende que en el primer caso la idea de derecho la referimos a algo que está dentro de nosotros mismos y que nos mueve a obrar en determinado sentido, porque realmente nos consideramos con derecho a ello. En el segundo ejemplo relacionamos, por el contrario, la idea de derecho con algo que está fuera de nosotros en el mundo exterior, y que al determinarnos a obrar, nos impone la necesidad de ajustar nuestros actos a una norma o regla determinada.

Tiene, pues, la palabra «Derecho» distinto sentido en cada uno de los dos ejemplos puestos; pero lejos de ser opuestos sus significados se completan mutuamente, y sólo del conjunto de ambos podremos deducir la definición completa del Derecho. Si la referimos a algo que existe dentro de nosotros mismos (derecho a heredar a nuestros padres, del ejemplo anterior), tomamos su significado en el aspecto subjetivo, y si la relacionamos con algo que está fuera de nosotros (el derecho que prohíbe matar), lo consideramos objetivamente.

La nativa imperfección de la especie humana obliga al hombre en todas las épocas de su vida a buscar el auxilio de sus semejantes, estableciendo con ellos relaciones que le sirven para el cumplimiento de los diversos fines que constituyen su destino, y cuyas relaciones necesariamente han de traducirse en actos, en virtud de los cuales aparece el hombre revestido unas veces de una facultad o poder moral para exigir su cumplimiento a sus semejantes, y otras, de una obligación de prestar este mismo cumplimiento; aspectos activo y pasivo del Derecho subjetivamente considerado, cuyo concepto ya puede formarse diciendo que es «la facultad u obligación del hombre de hacer, omitir o exigir que otro haga alguna cosa».

Estas relaciones que los hombres establecen entre sí, no pueden ser en modo alguno caprichosas ni tener por único fundamento los impulsos de la libre voluntad del individuo; si así fuera, resultaría que el hombre, en muchos casos, unas veces por ignorancia y otras por malicia, dejaría de cumplirlas, conmoviendo los cimientos y perturbando la armonía del orden social. Para que esto no suceda, dichas relaciones están reguladas y sometidas en su cumplimiento a reglas o principios preestablecidos que, como hemos dicho, existen fuera de nosotros y son anteriores y superiores a nosotros mismos. Estas reglas, al señalarnos una norma de conducta a la que hemos de ajustar nuestros actos, nos obligan al cumplimiento de aquellas relaciones, y caso de que éste no sea voluntario, nos lo imponen por medio de la coacción, que es su nota característica.

Pues bien; este es el Derecho objetivamente considerado, «conjunto de reglas, normas o principios o, mejor dicho, de leyes que rigen nuestra libre voluntad y nos señalan el camino que debemos seguir para la consecución del fin social».

Si, como hemos dicho, estos dos aspectos, subjetivo y objetivo, del Derecho, lejos de ser opuestos se completan y vienen a ser como partes de un todo, reuniendo sus dos definiciones, tendremos la del Derecho en general, que no será otra cosa que el conjunto de facultades y obligaciones, y el de leyes que presiden su ejercicio y cumplimiento y nos encaminan a la consecución del fin social por medio de la coacción.

Multitud de definiciones podrían citarse con que los tratadistas han explicado lo que por Derecho se entiende; pero aunque distintas en la forma, todas ellas convienen en lo esencial, en considerar el Derecho, de un lado, como un conjunto de facultades y obligaciones, y de otro, como una reunión de leyes.

Atendiendo a la etimología del vocablo «Derecho», y dada la relación que existe entre las ideas y su expresión por medio de la palabra, se viene a confirmar más la existencia de los aspectos subjetivo y objetivo que necesariamente han de entrar en su definición. Los que derivan su etimología del verbo jubeo (mandar) y del participio jussum, (lo mandado), lo mismo que los que creen que la voz «derecho» procede de dirigere y directum (dirigir y dirección), no hacen más que considerar el Derecho como una facultad de mandar si es jubeo o de dirigir si es dirigere, o como una norma o precepto (lo mandado, la dirección).

2. No sólo para los que hacen de su estudio profesión especial, sino para todos los hombres, es el conocimiento del Derecho asunto de la más alta importancia y transcendencia.

Esto se comprendo con sólo fijarnos en que se trata de una ciencia de aplicación constante a la vida toda, y cuyos preceptos (leyes y códigos) se refieren a todos por igual y a todos obligan.

Más que otra cosa, es el Derecho una necesidad del hombre que vivo en sociedad, un medio que lo es absolutamente indispensable para el cumplimiento de todos sus fines, que desde luego quedan incumplidos, ocasionando graves trastornos, cuando se desconoce el medio adecuado para su consecución.

Los derechos individuales, políticos y sociales de que tan celosos se muestran los ciudadanos, todo cuanto hace relación a la familia: propiedad y modos de adquirirla, contratación, herencia y sucesiones, relaciones del individuo con la Administración pública, toda la vida, en fin, del hombre desde antes de nacer hasta después de muerto está encarnado en el Derecho, que no nos abandona un solo instante, que nos sirve de eterna garantía y al cual acude lo mismo el comerciante en las operaciones de su tráfico que el profesor que vive en el sagrado recinto de su cátedra, que el padre que ha de transmitir sus bienes a sus hijos y a otras personas. El que quiere contraer matrimonio sólo encuentra en el Derecho la única manera de hacerlo lícita y válidamente, ya desde el punto de vista civil, ya desde el religioso. A su sombra vive la Representación Nacional, que traduce en leyes las aspiraciones del pueblo y provee a sus necesidades, y a su poder están sometidos lo mismo el Rey, que tiene una Constitución que regula sus actos, que el patrono y el obrero obedeciendo los preceptos de la legislación del trabajo.

Los pueblos que Conceden al estudio del Derecho la importancia que merece, son los más adelantados en todos los órdenes de la actividad humana. Acostumbrando al niño desde su infancia a obedecer las leyes, respetar a las autoridades y obrar de conformidad con los eternos principios, del Derecho, se forman después los buenos ciudadanos, que siendo buenos hijos, buenos padres y fervientes patriotas, engrandecen su patria, poniéndola al nivel de los países más adelantados. Reconociéndose así en el nuestro, se ha incluido en los programas de los Institutos y las Escuelas primarias la enseñanza de las nociones elementales de materia tan importante y útil bajo la denominación de Rudimentos de Derecho.

3. Todas las ciencias aparecen en principio relacionadas entro sí por la unidad general de la verdad, fin que todas ellas se proponen; pero aparte de estas relaciones generales, conviene estudiar las particulares que el Derecho mantiene con otras ciencias.

Entre éstas, ocupa el primer lugar por su intimidad con el Derecho, la Ética o Filosofía moral que dirige las determinaciones de la voluntad libre para llegar a su resultado propio, que es el bien, y en cuya esfera se engendra el Derecho. Ambas ciencias estudian la voluntad; pero en tanto que la Ética alcanza en su jurisdicción hasta donde llega la libertad humana, el Derecho sólo se ocupa de aquélla en cuanto afecta al orden social. Queda éste reducido a la esfera de la utilidad, y mientras considera el bien como medio para la consecución de un fin determinado, la Ética lo considera como fin mismo (el bien por el bien). Más externo que la Moral, el Derecho atiende más al resultado de la acción y la perturbación del orden social, que a la intención del agente, pero sin que jamás llegue a prescindir de ella, pues en tal caso quedaría negada toda relación entre las dos ciencias y perdería el Derecho su cualidad ética. Lejos de esto, en la conciencia de todos está que lo justo siempre es moral, como inmoral es la injusticia.

Relaciónase también el Derecho con la Sociología, como medio o conjunto de medios que es para que el hombre consiga su fin social y como condición indispensable de existencia de toda sociedad. Con la Religión, porque aparte de que hay una rama de la enciclopedia jurídica que estudia estas relaciones al ocuparse de todo cuanto a la Iglesia hace referencia, desde los tiempos más remotos viene observándose su influencia en varias instituciones jurídicas, como ocurre, por ejemplo, en el matrimonio.

Como el individuo, sujeto del Derecho, está sometido a leyes fatales, cuyo estudio no puede serle indiferente porque determinan en muchos casos estados excepcionales, aparece también relacionado el Derecho con las Ciencias naturales que se ocupan del estudio de dichas leyes. Así, de la Anatomía y la Fisiología, cuyo objeto es estudiar el organismo humano y sus funciones, se servirá para conocer el funcionamiento de las facultades intelectuales, ya que en muchos casos su perturbación puede motivar estados de incapacidad y de irresponsabilidad jurídicas. En general todas las Ciencias antropológicas y sus derivadas, especialmente la Psiquiatría y la Medicina (recuérdese que hay una enseñanza denominada Medicina legal), son auxiliares, en muchos casos imprescindibles y de notoria utilidad siempre, de la Ciencia del Derecho.

Esta misma capacidad, según se estudia en Derecho civil, varía en los distintos países por influencia del clima, del medio ambiente, etc., de lo cual resulta que otra de las ciencias relacionadas con el Derecho es la Geografía.

Lo mismo podemos decir de la Zoología y la Botánica. Tanto las especies animales como las vegetales pueden ser objeto del Derecho de propiedad, que variará según las clases de unos y otros. De la Botánica, además, precisa sus auxilios el Derecho, sobre, todo el penal, en lo que hace relación a la Toxicología, con la que asimismo y por igual motivo, se relaciona la Mineralogía.

4. De la definición dada del Derecho subjetivamente considerado, se deducen como inmediata consecuencia cuáles son sus elementos. En efecto; si en ese concepto entendemos el Derecho como la facultad u obligación de hacer, omitir o exigir que otro haga alguna cosa, en toda relación jurídica encontraremos: un sujeto, que según ejercite la facultad o cumpla la obligación, será activo o pasivo; un objeto término del ejercicio o cumplimiento de aquéllas, sobre el cual recae la determinación del sujeto, y un vínculo, nexo o relación que une y sujeta el objeto al sujeto y que se traduce en un acto.

5. La primera condición que ha de tener el, sujeto del Derecho ha de ser inteligencia para conocer la facultad que ejercita o la obligación que cumple, y voluntad para querer por sí dicho ejercicio y cumplimiento, factores que constituyen la libertad; luego en primer término podemos concluir diciendo que solamente el ser inteligente y libre, es decir, el hombre, puede ser sujeto del Derecho.

No se refiere esto solamente al hombre individualmente, considerado, pues como ya hemos dicho, las imperfecciones de la naturaleza humana obligan a aquél a buscar el auxilio de sus semejantes para la consecución de fines en que no basta el esfuerzo de un solo individuo. Los individuos que en consideración a un fin determinado y con medios adecuados para su realización adunan sus esfuerzos, constituyen una asociación que ante el Derecho tiene también la consideración de persona, denominándosela, en oposición a la individual, persona colectiva, social o jurídica. Podemos decir, por tanto, que el sujeto del Derecho es siempre la persona (individual o colectiva), y en último término, el hombre, cosa que no sucedía en el Derecho romano, por existir hombres (los esclavos), que no eran personas ante el Derecho.

Respecto a la persona individual, o sea el hombre, en relación con el Derecho, importa considerar su personalidad y capacidad jurídica. La primera es el conjunto de cualidades que reúne el hombre para poder ser considerado como sujeto del Derecho; es inherente a la persona individual, on la que nace y muere, y por serlo, es también anterior y superior a la voluntad del legislador. La capacidad jurídica es la facultad que tiene el ser humano de realizar actos con conciencia y eficacia ante el Derecho, por lo que es llamada por muchos capacidad de obrar. El niño, por ejemplo, tiene personalidad jurídica completa, pero en cambio carece de capacidad. Sólo con los años y a medida que se desarrollan sus facultades físicas, morales o intelectuales, la va adquiriendo paulatinamente, y llega a poseerla en totalidad cuando cumple la mayor edad.

No sólo la edad modifica la capacidad jurídica de la persona individual, sino que existen además otras varias causas, estados o circunstancias que varían el grado de su ejercicio en personas que por su edad debían tenerla completa. Tales son: las enfermedades, principalmente las perturbaciones de las facultades intelectuales, el sexo, el parentesco, la vecindad y el domicilio, la ausencia, la ciudadanía y extranjería, la prodigalidad, las penas, principalmente la de interdicción civil, el concurso y la quiebra, y la Religión, por lo que afecta a la capacidad del clérigo, del religioso y de las comunidades de que forman parte.

El estudio de todas estas causas modificativas de la capacidad jurídica, así como el de sus medios supletorios o instituciones creadas con este efecto, que, como puede verse, es materia de gran importancia, entra de lleno en la esfera del Derecho civil.

Hemos dicho que no sólo el hombre individualmente considerado puede ser sujeto del Derecho, sino que asociado con sus semejantes, uniendo sus esfuerzos con los de otros hombres, forma una colectividad capaz de adquirir derechos y cumplir obligaciones, que tiene también la consideración de persona jurídica. Esta es la persona colectiva o social destinada a la obtención de fines que el esfuerzo de un solo individuo no podría conseguir.

De esto se deduce, en primer término, que habrá tantas clases de personas colectivas como sea el de fines para cuyo cumplimiento se instituyan; pero casi todos los autores hacen de ellas una clasificación que las distingue en totales y parciales, según satisfagan todos los fines, como el Estado, la Provincia, el Municipio, o solamente alguno de ellos, como un establecimiento de beneficencia, de enseñanza, una asociación industrial, etc.

Como creación jurídica que son, toda la vida de las personas colectivas se halla regulada por la ley que señala el comienzo de su vida legal, su capacidad, los derechos y obligaciones que pueden ejercitar y cumplir, y el destino que habrá de darse a sus bienes cuando por haber expirado el plazo durante el cual funcionaban legalmente, o por haber realizado el fin para el que se constituyeron, dejen de existir, dado el caso de que sean temporales.

6. El segundo elemento indispensable en toda relación jurídica es el objeto o cosa, por el cual entendemos todo lo que existe o puede existir en el mundo que nos rodea y que sirve para la satisfacción de nuestras necesidades, así del orden físico como del espiritual. Sobre él recae la actividad del sujeto al ejercitar una facultad o cumplir una obligación, y en este sentido es un medio para la consecución de los fines de aquél.

De este carácter de medio se deduce que también el objeto ha de tener determinadas condiciones: si ha de servirnos para algo necesita ser útil, ya que lo inútil, por no satisfacer necesidad alguna nadie lo quiere, y si, como decimos, sobre él ha de recaer la actividad del sujeto, debe ser apropiable, es decir, poder ser sometido a nuestro dominio. Estas dos condiciones determinan la naturaleza del objeto, así como la inteligencia y voluntad (libertad) son las notas características del sujeto.

Como la palabra cosa (en latín res) tiene una acepción sumamente extensa, precisa indicar las clasificaciones que de ella se hacen, según los distintos puntos de vista desde los que se la considere.

Con relación al tiempo, se dividen las cosas en presentes, que existen en el momento en que el sujeto, al actuar sobre ellas, establece la relación jurídica, y futuras, que si bien no tienen existencia real por el momento, la tendrán en un plazo más o menos largo; tales son los frutos aun no sazonados, y las crías de los animales mientras no hayan nacido.

Atendiendo al espacio, se clasifican en corporales, que ocupan lugar determinado en el mismo, o, como decían los jurisconsultos romanos, «que pueden tocarse», e incorporales, que ni pueden tocarse, ni ocupan lugar en el espacio, ni se perciben por los sentidos, a cuya clase pertenecen las prestaciones personales o servicios.

Desde el punto de vista de su movilidad, dividense las cosas en muebles, que pueden trasladarse de-un lado a otro sin experimentar deterioro; inmuebles, también llamadas raíces, que no tienen esta propiedad, como los edificios, terrenos, etc., y semovientes, que cambian de lugar por su propio impulso; tales son los animales, locomotoras, etc.

Esta clasificación es sin duda la más importante por las consecuencias que produce, sobre todo en el derecho de propiedad; por eso y por haberse observado alguna confusión respecto a cosas que considerando la ley como inmuebles, parecían más bien muebles, se ha procurado perfeccionarla todo lo posible, añadiéndola otros términos, como son las cosas inmuebles por incorporación, o que, siendo muebles por naturaleza, se colocan en un inmueble, con el que forman un conjunto armónico y gozan de la misma condición inmuebles por analogía, que son los derechos constituídos sobre bienes o cosas de esta clase (derechos de hipoteca, censo, servidumbres, etc.), e inmuebles por su destino, en cuyo término se comprenden todas las cosas que forman parte de un inmueble y son necesarias para su conservación y utilidad; tales son, por ejemplo, los aperos de labranza. También de los animales (comprendidos en las cosas semovientes, según hemos dicho), se hace una clasificación que los distingue en fieros, que viven en las selvas fuera de la acción del hombre y resistiendo su poder; domesticados, que aun siendo fieros por naturaleza, ha conseguido el hombre someterlos a su dominación, y mansos o domésticos, a cuya clase pertenecen los que nacen y viven al lado del hombre.

Llámanse cosas fungibles las que perecen o se destruyen por el uso, y no fungibles todas las demás; son divisibles las que pueden dividirse en partes útiles homogéneas al todo, o indivisibles las que no gozan de esta propiedad; denomínanse preciosas las que en poco volumen encierran gran valor, y no preciosas las que les ocurre lo contrario.

Por su aptitud para ser sometidas al dominio del hombre, se clasifican en apropiadas si ya están sometidas, apropiables si aun no están bajo nuestro dominio, pero que pueden estarlo, o inapropiables, que son todas aquellas que no pueden constituir propiedad exclusiva de uno; tales son el mar, el viento, etc. Las cosas que no tienen dueño, bien porque nunca lo tuvieron o porque le hayan perdido, se denominan nullius.

Finalmente, y prescindiendo de otras clasificaciones menos importantes, divídense las cosas en de Derecho divino y de Derecho humano; las primeras, como indica su nombre, son todas aquellas que directa o indirectamente sirven para el fin religioso y que se distinguen en sagradas, religiosas y santas, y las segundas son las destinadas a satisfacer las necesidades terrenas.

7. Para que el sujeto actúe sobre el objeto y lo someta a las determinaciones de su libre voluntad, es necesario que exista entre ambos un vínculo o nexo que llamamos relación, la cual para quedar válidamente constituida ha de establecerse por medio de un hecho, que es, según unos, la causa u origen del Derecho, y según otros, que opinan con más acierto, es solamente su manifestación externa.

Estos hechos, que son consecuencia natural de la vida de relación, necesitan ir acompañados para ser jurídicos del carácter coactivo propio del Derecho. Sus elementos son: las personas relacionadas (sujeto activo y pasivo), el objeto, y la causa, motivo o fundamento que determina al hombre a obrar de un modo o de otro. Cada uno de estos tres elementos, que son indispensables en todos los actos jurídicos, necesita reunir ciertos requisitos, que son los mismos que examinamos al tratar del sujeto y el objeto.

El primero, por tanto, ha de tener capacidad, que se traduce en un determinado grado de aptitud para realizar el acto, y consentimiento, es decir, inteligencia y voluntad para verificarlo espontánea y libremente, hasta el punto de que si esto no ocurre, el acto es nulo.

El objeto necesita ser: cierto, tener existencia real, ya presente o futura; lícito, o sea que ha de basarse en algo moral, ya que lo inmoral no lo admito el Derecho; útil, desde el momento en que ha de servir para algo, y determinado, para que aparezca en toda su extensión la relación jurídica que se establece.

A su vez, la causa, motivo o fundamento, ha de ser también lícita. Si no lo fuera, el hecho jurídico resultaría ilícito y, por consiguiente, nulo.

Otro de los elementos esenciales de todo acto es su manifestación externa, la forma mediante la cual so manifiesta la relación jurídica constituida. Respecto a ella y a sus requisitos y solemnidades, no puede darse una regla general, pues cada acto la exige distinta.

8 De las clasificaciones del Derecho.-9. División fundamental: natural y positivo.-10. Primera división que se hace del Derecho positivo.-11. Idea y divisiones del Derecho público.-12. Ídem id. del privado.-13. Idea del Derecho penal.-14. Ídem del procesal.-15. Divisiones del Derecho, considerado desde el punto de vista subjetivo.

8. Ya se le considero objetiva o subjetivamente, el Derecho siempre es uno; por tanto, al hablar aquí de sus divisiones, no lo hacemos en el sentido de que existan distintas unidades jurídicas que vengan a contradecir su nota esencial de unidad, sino que nos referimos a los diversos aspectos bajo los cuales se nos presenta el Derecho al relacionarlo con las múltiples necesidades humanas que regula.

Antes de entrar en el estudio de la división del Derecho, conviene decir que son muchos los puntos de vista adoptados para hacerla, y que, según sean éstos el origen, los fines, la forma, etc., los términos de la división necesariamente variarán.

La clasificación del Derecho según se refiera a las personas, a las cosas y a las acciones, no obstante haber sido ideada por jurisconsultos tan famosos de la época romana como Justiniano, Gayo y Ulpiano, y copiada posteriormente por varios escritores, no puede hoy ser admitida, porque en cada uno de sus términos se comprenden materias que también corresponden a los demás.

Lo mismo ocurre con las divisiones del Derecho en sustantivo y adjetivo, y determinador y sancionador, incompletas a todas luces.

9. La primera división que del Derecho se hace tiene por fundamento la manera según la cual nos es conocido. Al hablar de su definición decíamos que la palabra Derecho se emplea frecuentemente en el lenguaje vulgar, señal evidente de que su concepto late en la conciencia del hombre, que lo conoce sin haberse dedicado a su estudio. Este conocimiento del Derecho, innato en el ser humano, es distinto al que posee una persona que habla de preceptos determinados de una ley; es decir, que el Derecho castiga al que mata lo sabemos todos, porque en nosotros mismos está la noción del mal que ocasiona el que mata, pero no todos sabemos, por ejemplo, que el juez competente para decretar el desahucio de un establecimiento mercantil es el de primera instancia.

Al Derecho que conoce el hombre por sí solo, sin más auxilio que los suministrados por su razón, al que está latente en la conciencia humana, al que es el mismo en todos los tiempos y en todos los pueblos, sin que jamás varíe, y al que sirve de fundamento a todas las ramas de la enciclopedia jurídica, se le denomina Derecho natural.

En contraposición a esta clase, existe otra del Derecho en que aparece este particular, distinto según los tiempos y los individuos para quienes existe, y mudable por adaptarse a las diversas circunstancias que lo exigen y establecen, al cual llamamos, por esto mismo, Derecho positivo.

Así como el Derecho natural por ser uno, permanente e inmutable, no admite clasificación alguna, el positivo se subdivide en varias ramas, como veremos a continuación, y puede además distinguirse por su origen en divino y humano, según sea su autor Dios o el hombre; por su objeto en determinador, que establece los principios a los que hemos de ajustar nuestros actos, y sancionador, que aplica estos mismos principios; y por su forma en escrito y no escrito o consuetudinario, cuya diferencia no está como a primera vista parece, en la escritura, sino que se funda en que en el primero obra libremente la voluntad del legislador satisfaciendo con sus leyes las necesidades de un pueblo, y en el segundo dicha satisfacción se procura por el pueblo mismo, aceptando por reglas lo que es producto de la repetición espontánea de actos jurídicos, de donde nace la costumbre.

10. Para el mejor estudio de las diversas ramas que comprende el Derecho positivo, divídese éste en dos grandes grupos, que se llaman respectivamente Derecho público y Derecho privado, distinción que, no obstante algún inconveniente que presenta, viene aceptándose por todos los tratadistas de Derecho, y fue consignada por Justiniano en su Instituta.

11. Denominase Derecho público, a la parte de la enciclopedia jurídica que estudia todo cuanto a la organización del Estado hace referencia, sus relaciones con los individuos y con otros Estados, de donde se deriva una subdivisión del mismo en interno, que se refiere a un solo Estado considerado en sí, y externo cuando considerando un Estado como elemento de la sociedad internacional, estudia sus relaciones con los demás.

El Derecho público interno, que como hemos dicho, se refiere a la vida interior de un Estado, se subdivide en político o constitucional cuando estudia el organismo del mismo, la constitución y relaciones de los Poderes públicos y principalmente del ejecutivo, sus procedimientos, esfera de acción y límites de cada uno de ellos, las garantías de los derechos de los ciudadanos y las instituciones de gobierno, todo conforme a la Constitución, ley fundamental de un Estado administrativo, que regula cuanto a la Administración pública hace referencia, sus relaciones con los administrados y organización de los servicios públicos.

El Derecho público externo, también llamado internacional y de gentes, tiene por objeto, como hemos dicho, las relaciones de los Estados entre sí considerados como personas jurídicas y miembros de la sociedad universal, y por fundamento los Tratados. Esta definición conviene más bien al que ordinariamente llamamos Derecho internacional público, el cual, por regir las relaciones existentes entre dos o más Estados soberanos, debiera denominarse Derecho interestatual. El internacional privado atiende exclusivamente a la condición del súbdito de un Estado, del nacional que por haber traspasado las fronteras de su patria, se convierte en extranjero para definir su situación jurídica, atribuirle los derechos civiles y aun políticos que legítimamente le corresponden, y determinar la ley por la que éstos deben regirse.

Los preceptos de esta esfera del Derecho, que se encuentra en su período de formación, por carecer de la verdadera nota coactiva, quedan incumplidos con lamentable frecuencia; de aquí los rozamientos y trastornos que ocurren entre los Estados, a cuya voluntad y buena fe hay que entregarse por completo.

12. Tiene por objeto el Derecho privado el estudio de las relaciones que los particulares, los administrados, establecen entre sí, y su total contenido lo forman dos ramas importantísimas de la enciclopedia jurídica que respectivamente se llaman Derecho civil y Derecho mercantil.

El Derecho Civil, como parte del privado, se refiere a la satisfacción de las necesidades ordinarias de la vida, y en tal sentido puede decirse que acompaña al hombre desde antes de nacer hasta después de muerto. En efecto; por medio de la institución de la Postumidad, protege y concede ciertos derechos al ser concebido y no nacido, al que más que ser es una esperanza de ser, así como provee a todas las necesidades individuales y sociales mediante los derechos de Personalidad, Familia, Propiedad y Contratación, y vela en las sucesiones por el fiel cumplimiento de la última voluntad del difunto, supliéndola en su defecto. El conjunto de preceptos referentes a esta importante rama del Derecho, forman el Código Civil.

El Derecho mercantil tiende a satisfacer también necesidades del orden privado; pero lejos de ser éstas las ordinarias de la vida (asunto del civil), son las que se derivan del Comercio. Por muchos tratadistas ha sido considerado el Derecho mercantil como parte integrante del Civil, teniendo en cuenta, sin duda, que en uno y otro se estudian las mismas instituciones (lo relativo a la contratación); pero fijándose en que el Mercantil es el Derecho para el Comercio, que éste es una institución especial y que especial ha de ser el Derecho que la regule, quedará sentada la sustantividad del mismo.

Siendo el Comercio la industria que por medio del cambio tiende a pasar los productos del que los tiene (productor) al que los necesita (consumidor), el Derecho mercantil será el conjunto de leyes que regulen las relaciones jurídicas nacidas de esos actos de cambio. Sus preceptos, sistemáticamente ordenados, constituyen el Código de Comercio.

13. El Derecho, en cualquiera de las clases en que lo hemos distinguido, puede ser desconocido, negado o perturbado por el hombre, consciente o inconscientemente, produciéndose un estado de incumplimiento incompatible con el orden social. Los derechos más sagrados del individuo, aquellos que rigen instituciones indispensables para la vida, serían letra muerta, de nada valdrían si su cumplimiento quedara a merced de la voluntad de un perverso o de un ignorante.

Si el Derecho es medio indispensable para la consecución del fin obligatorio humano, precisa la existencia de un poder, de una sanción que vele por su cumplimiento, que examine la conducta de los hombres para determinar la esfera de acción dentro de la cual pueden moverse libremente y castigar a los que se extralimiten.

Al lado, pues, de todo el Derecho determinador, existe, como garantía necesaria de su cumplimiento, el sancionador o Derecho penal, cuyo objeto es definir qué actos del hombre, por ser contrarios al derecho, son delitos; en qué responsabilidad incurren y qué castigo merecen sus autores, y lograr, hasta donde sea posible, la reparación del orden jurídico perturbado. Los preceptos de este orden forman el Código penal.

14. El Derecho penal, para conseguir la reparación del daño causado por el delito, necesita también determinados auxilios que lo sirvan de garantía de acierto en su empresa, cuyos auxilios le son prestados por el Derecho procesal o de procedimiento que, como su nombre indica, señala el camino el procedimiento que debe seguirse para lle-ar a la total reintegración del Derecho infringido. En él se determina el modo de acudir a los Tribunales en demanda de justicia, los trámites o diligencias que han de practicarse en los asuntos que se sometan a su conocimiento y la manera de resolverlos, de donde se infiere que el procedimiento judicial, además que de la buena administración de justicia es garantía del derecho de todos. Los preceptos del Derecho procesal se encuentran en las llamadas Leyes de enjuiciamiento que, según se refieran al procedimiento seguido en las cuestiones civiles o en las criminales, se denominan respectivamente civil o criminal.

No debe circunscribirse, como frecuentemente ocurre, la acción del Derecho procesal a la esfera del penal, porque aquélla alcanza a todo el Derecho positivo, y así no sólo existe el procedimiento judicial o enjuiciamiento, sino que puede ser además administrativo, legislativo, etc., según la esfera del Derecho a que se refiera.

15. Las anteriores divisiones y subdivisiones que del Derecho hemos hecho, se refieren a éste considerado objetivamente, es decir, como un conjunto de leyes, y aunque son las más importantes y corrientes, conviene indicar las que se hacen de él examinándole desde el punto de vista subjetivo.

Considerando el Derecho como atribución de la persona, puede clasificarse en los mismos términos que lo hicimos de ésta, y puesto que persona ante el Derecho lo son el individuo y las entidades conocidas con el nombre de personas colectivas, sociales y jurídicas, se dividirá en Derecho del individuo y Derecho de las entidades sociales, cuyo número es más limitado por serlo también sus fines respecto a los del individuo.

Atendiendo al objeto de la atribución (lo que se atribuye al sujeto), divídese el Derecho en inmanente cuando dicho objeto está en el mismo sujeto formando parte de él (por ejemplo, el derecho a emplear los ojos para mirar), y transitivo, si, por el contrario, el objeto está en el mundo exterior que nos rodea. Fuera de nosotros sólo existen o cosas u otras personas, y como respecto a ambas podemos ejercitar la atribución, se subdividirá el Derecho transitivo en respecto a las personas y respecto a las cosas (derechos personales y reales); bien entendido, que en los derechos referentes a las personas no son éstas el objeto del Derecho (lo cual equivaldría a sancionar la esclavitud), sino sus actos libres.

Finalmente, divídese el Derecho, atendiendo al fin para que se concede, en derechos para un fin determinado y derechos para cualquiera otro fin no especificado. En los primeros resalta a simple vista su carácter moral, porque el fin para ser jurídico ha de ser bueno, en tanto que los segundos, sin prescindir nunca de su licitud, revelan ante todo su carácter de utilidad para el individuo que los emplea.

16. Idea de ellas con aplicación a nuestro objeto.-17. De la ley.-18. La costumbre.-19. La jurisprudencia.-20. Los principios generales del Derecho.

16. La palabra fuente, empleada en sentido metafórico al relacionarla con la ciencia jurídica, expresa un concepto con forme en un todo en su sentido recto. Así como el agua no nace de la fuente, sino que en ésta se manifiesta al exterior, se da a luz, así también el Derecho no procede de sus fuentes, sino que en ellas se exterioriza, se ofrece a los ojos del observador adoptando formas diversas.

De su concepto general y de la clasificación de las fuentes en subjetivas y objetivas, ya se trató a su debido tiempo (V. el tomo I, págs. 211 y siguientes). Corresponde a este lugar el estudio de las fuentes objetivas, verdaderamente propias del Derecho, ya que las subjetivas son comunes a todas las ciencias, por ser fuentes de conocimiento que existen en nosotros mismos.

17. Si no en el orden cronológico, corresponde por su importancia a la Ley el primer lugar entre las fuentes objetivas del Derecho. No es la primera que aparece por razón de su misma importancia, pues como manifestación más perfecta y acabada del Derecho, sólo se concibe en sociedades que hayan alcanzado cierto grado de desarrollo jurídico.

De sus requisitos, caracteres, formación y divisiones, se tratará detenidamente en el capítulo siguiente, al considerarla como fuente del Derecho administrativo y base de los preceptos de esta índole. Ahora sólo diremos de ella, para determinar su concepto, que en Derecho es la fuente primordial y de carácter más general y permanente. Representa la expresión solemne de los mandatos del legislador; es, como se ha dicho, «una declaración solemne del Poder legislativo sobre un objeto de régimen interior de la nación o de interés común», que establece y regula sin descender a pormenores.

18. Hemos dicho que el Derecho es condición indispensable de la vida, hasta el punto de no concebirse sociedad, por rudimentaria que sea, donde no exista en una u otra forma algún precepto jurídico. Mientras los pueblos llegan a alcanzar un grado de conciencia jurídica tan perfecto que los mueva a organizar un poder supremo a quien se encomiende la satisfacción de las necesidades verdaderamente sentidas, y aparezca la ley, es indudable que aquellas necesidades continúan sintiéndose con más fuerza quizá y que precisa conseguir a todo trance su satisfacción. Comienza el hombre por realizar actos a los que por sí mismo reviste de cierta eficacia, y que observando su utilidad repite indefinidamente, transmitiéndolos de generación en generación, considerándolos como indispensables, llegando a tener la fuerza propia de toda tradición.

Esta repetición constante de actos lícitos, realizados con eficacia jurídica y consentidos por el legislador, da lugar a la regla de conducta llamada costumbre, que se define como «la regla de Derecho introducida legítimamente por la repetición de actos de eficacia jurídica consentidos por el legislador».

Estas dos fuentes del Derecho, ley y costumbre, no son en modo alguno incompatibles, como pudiera creerse; lo que ocurre es que, cediendo en importancia ésta a aquélla, las costumbres serán menos, cuanto más sean las leyes. Por lo demás, ambas coexisten necesariamente en las sociedades, y si la ley para ser estable debe fundarse en los usos, costumbres y tradiciones de los pueblos, y la costumbre viene a ser en muchos casos derecho supletorio en defecto de aquélla, no cabe desconocer su importancia ni la íntima relación que entre ambas fuentes existe.

La división generalmente admitida de la costumbre es la que la distingue en tres grupos: costumbres según la ley, que, como su nombre indica, marcha de acuerdo con ésta confirmando sus preceptos, prueba inequívoca de que es cierto que ambas tienen el mismo fundamento y que en la costumbre debe inspirarse el legislador al formar las leyes; costumbres fuera de la ley, que son las que rigen determinados asuntos no previstos por ésta, con lo cual se confirma su carácter de derecho supletorio, y costumbres contra la ley, cuyo nombre, si a primera vista puede parecer sospechoso, no lo es, ni mucho menos subversivo, como han pretendido algunos. Se fundan estas clases de costumbres en la contingencia de leyes inadecuadas por no guardar la debida conformidad con el especial modo de ser de la sociedad para la cual se dictan, y que, lejos de satisfacer sus necesidades, son opuestas a sus aspiraciones y las sirven de rémora constante en su perfeccionamiento progresivo. En estos casos la costumbre, nacida en el seno de la sociedad y, por tanto, más identificada con ella, corrige los defectos de la ley, suaviza sus asperezas y hasta llega a substituirla, en lo cual no hay nada de subversivo ni de anárquico, toda vez que es un cambio de preceptos, consentido y tolerado por el legislador.

19. Si respecto a la ley y a la costumbre hay unanimidad de pareceres para su admisión como fuentes del Derecho, no ocurre lo mismo con la jurisprudencia, de la cual se han dado muy diversas definiciones. Considerándola como la regla de derecho formada por las decisiones del Poder judicial al aplicar las leyes a los casos concretos que se ofrecen en la práctica, volvió a suscitarse la misma controversia, fundándose los que no la consideran como tal fuente, en que los Tribunales no tienen atribuciones para crear reglas jurídicas, sino sólo para aplicar la ley.

Esto es cierto, pero también lo es que el juez está obligado a resolver puntos controvertidos, acerca de los cuales no hay ley ni costumbre que puedan ser aplicadas, y en tales casos no tendrá más remedio que resolver el asunto valiéndose de los principios generales del Derecho y de sentencias análogas a la de que se trate.

Cuando estas resoluciones han adquirido constancia y uniformidad, aparece la jurisprudencia como fuente del Derecho, si no directa como la ley y la costumbre, porque al fin sólo resuelve un caso aislado y concreto, indirecta al menos, pero con importancia propia, pues constituye un elemento en el que necesariamente habrán de fijarse los jueces al dictar sus resoluciones. Sabido es que las sentencias del Tribunal Supremo de Justicia sientan jurisprudencia en muchos casos y que esta jurisprudencia se hace valer en los tribunales de justicia.

20. Aunque de poco valor y menos aplicación en la actualidad, pueden considerarse los principios generales del Derecho como fuente indirecta del mismo. Puesto que ellos informan lo mismo la ley que la costumbre, a ellos se recurrirá en defecto de una y de otra. Existe una rama del Derecho, el internacional, donde por la escasez de preceptos suele acudirse para resolver los conflictos que entre Estados se presentan, a los principios del Derecho expuestos en sus obras por jurisconsultos de nombre, y bueno es recordar que en el período más floreciente del Derecho Romano, las sentencias de Papiniano, Gayo, Paulo, Ulpiano y Modestino fueron consideradas como fuentes del Derecho con el nombre, cuando eran conformes, de jus receptum.

21. La Nación y el Estado.-22. Funciones del Estado.-23. El Gobierno y la Administración pública: relaciones entro ambos organismos.-24. Composición del Gobierno.-25. Funciones peculiares de la Administración pública.-26. Divisiones territoriales de España en correspondencia con los diversos servicios de gobierno y administración.

21. La reunión de individuos enlazados por los vínculos de la sangre, que tienen el mismo origen, igual carácter, idénticos ideales y aspiraciones, exactas necesidades que satisfacer y que viven sometidos a la autoridad de un mismo jefe, constituye la familia, fundamento del orden social y primera forma bajo la cual se convierte en hecho real el instinto de sociabilidad de la especie humana.

No le basta al hombre la vida en el seno de la familia, sino que constantemente tiende a ensanchar la esfera de acción de sus relaciones, y uniendo unas familias con otras da lugar a otra sociedad algo más extensa, que en los tiempos antiguos denominábase tribu. La unión de varias tribus constituyen el pueblo, y aun expansionando más el círculo de estas relaciones, resulta otra sociedad formada por la reunión de pueblos que ocupan un determinado, territorio, que tienen los mismos derechos y obligaciones, que están sujetas a las mismas leyes y que viven bajo un mismo régimen jurídico, obedeciendo a las mismas autoridades, que se llama Nación.

Es la Nación la sociedad más vasta de las que hasta el día se conocen, y como tal, claro es que dentro de ella se cumplen absolutamente todos los fines que en su conjunto forman el destino humano. Supone respecto al individuo un estado especial que llamamos nacionalidad, especie de contrato sinalagmático originario de multitud de derechos y obligaciones, en un todo necesarias para la vida en sociedad, y como tal contrato es libre el hombre de establecerlo con una u otra Nación, no exigiéndosele otra cosa más que lo establezca con alguna.

Conviene advertir que el nacimiento no es la única causa determinante de la nacionalidad, sino que ésta se adquiere también por otros medios, entre los cuales es el más importante, a la vez que el más perfecto, el denominado naturalización tanto porque con él se pone de manifiesto el principio de libertad para pedirla y obtenerla, cuanto porque en él resalta más el carácter de contrato sinalagmático o bilateral que a la nacionalidad asignan las modernas teorías.

Además de esto, de admitir como única causa productora de la nacionalidad el nacimiento, resurgirían las contiendas entre el jus sanguinis y el jus soli, el primero abogando para el recién nacido por la nacionalidad de sus padres en virtud de la consanguinidad, y el segundo atribuyendolo la del Estado en que vea la luz primera, por razón del principio territorial.

Teniendo todo esto en cuenta, los artículos 1.º de la Constitución y 17 del Código Civil declaran que son españoles: 1.º Las personas nacidas en territorio español (jus soli). 2.º Los hijos de padre o madre españoles aunque hayan nacido fuera de España (jus sanguinis). 3.º Los extranjeros que hayan obtenido carta de naturaleza. 4.º Los que sin estos requisitos, hayan ganado vecindad en cualquier pueblo de la Monarquía.

Para el cumplimiento de todos los fines que en total constituyen lo que pudiéramos llamar fin nacional, y la debida aplicación de las leyes con arreglo a las cuales se desenvuelve la vida dentro de la Nación, es necesario que al frente de ésta exista un Poder o Autoridad suprema, una fuerza superior garantía del orden, que como elemento indispensable ha de existir en toda sociedad.

Pues bien; a este Poder supremo, encargado de dirigir todas las fuerzas sociales de la Nación a su fin legítimo y obligatorio, mediante el cumplimiento del Derecho, es a lo que denominamos Estado; y como al dirigir las fuerzas sociales las imprime una determinada organización de la que él mismo forma parte, resulta que el Estado es la Nación políticamente organizada, para hacer que el Derecho impere en todas las relaciones sociales.

22. El poder del Estado, que es uno o indivisible, aparece a primera vista dividido al realizar las funciones que constituye su fin, a causa de designarse en el lenguaje común con el nombre de Poderes las instituciones encargadas del cumplimiento de aquellas funciones.

Estas funciones o los «Poderes públicos», que se dice, son las tres siguientes: función legislativa, que formula la ley a la que hemos de ajustar nuestros actos, por medio de su organismo propio, llamado Cuerpos Colegisladores, Parlamento, Cámaras, Asambleas Legislativas, etc., compuesto entre nosotros por el Senado y el Congreso de los Diputados; función ejecutiva que aplica esa misma ley a los casos concretos de la vida, obligándonos a prestarla obediencia por medio de la coacción, y función armónica o moderadora, así llamada porque presta armonía y enlace a las otras funciones, resolviendo los conflictos que entre ellas puedan originarse. Estas dos últimas funciones corresponden en su ejercicio al Jefe del Estado (Rey o Príncipe en las Monarquías, Presidente en las Repúblicas), si bien la ejecutiva la realiza directamente por medio de su Gobierno responsable.

Algunos tratadistas señalan como otro Poder el judicial, que puede serlo y debe aspirarse a que lo sea; pero entre nosotros, más que Poder independiente, es una de las ramas del ejecutivo, denominada Administración de justicia.

23. Como acabamos de decir, uno de los Poderes públicos, o, mejor dicho, una de las funciones del Poder es la función ejecutiva, encargada de velar, por el fiel cumplimiento de las leyes, merced a las cuales se desenvuelve la vida nacional. Con fin tan extenso e importante que llenar, se comprende que los órganos encargados del cumplimiento de esa función, sobre ser numerosos, tendrán que hallarse repartidos por todos los ámbitos del territorio nacional y necesitados de un organismo que les preste enlace, que armonice sus funciones y que sea su verdadero centro de acción y expresión de la unidad del Estado.

Esta necesidad está cumplida por la institución llamada Gobierno, que reuniendo en sí el poder supremo del Estado, dirige todas las fuerzas sociales, encaminándolas a la consecución de su fin necesario y obligatorio por medio del cumplimiento del Derecho.

Con la idea de Gobierno ha venido confundiéndose desde antiguo la de Administración pública, no obstante ser cosas perfectamente distintas. Administrar, como todo el mundo sabe, equivale al orden y manejo de cualquier clase de intereses para lograr su fomento y desarrollo, y Administración se llama a la acción y efecto de administrar. De aquí se deduce que la Administración puede recibir distintas denominaciones, según el orden de intereses a que se refiera, y que cuando éstos sean los comunes de una nación y se proponga su conservación y fomento como único medio de satisfacer las necesidades y legítimas aspiraciones de todos los que dentro de su territorio vivan, la Administración se llama pública.

Es, pues, la Administración pública un servicio de índole general, un conjunto de medios puestos al alcance del Gobierno para cumplir su cometido, dando eficacia a sus resoluciones, y claro es que, siendo un medio de gobierno, no puede ser confundida con el Gobierno mismo, con lo cual, al mismo tiempo que se pone de manifiesto la diferencia entre Gobierno y Administración, se patentizan las relaciones que necesariamente existen entro ambas instituciones.

24. El Gobierno, poder supremo encargado de la dirección de todas las fuerzas sociales, se halla encomendado a un determinado número de Ministros, cada uno de los cuales tiene a su cargo la dirección de los negocios correspondientes a uno o varios ramos de la Administración pública. LA reunión de todos ellos con su Presidente o primer Ministro a la cabeza es lo que se llama Gobierno por antonomasia, Gabinete o Ministerio.

El número de Ministros es distinto en cada uno de los países, y sus nombres, aunque substancialmente los mismos, varían también. En Inglaterra, por ejemplo, es aquél muy numeroso, pues por la especial manera de estar organizados los servicios públicos, en cada departamento ministerial hay dos ministros, uno encargado de la marcha administrativa de los asuntos, y otro, llamado parlamentario, encargado en las Cortes de todo cuanto a su departamento haga relación. Con sistema tan práctico se evita que individuos competentísimos en materias de Administración no puedan desempeñar carteras por falta de dotes oratorias, y los servicios públicos están mejor atendidos.

25. Todas las funciones que la Administración pública ejerce para lograr el desarrollo y perfeccionamiento de dichos servicios y satisfacer las necesidades de los administrados, pueden reducirse a dos, que reciben los nombres de función complementaria y función reguladora.

Por la primera, el Estado, a quien compete la dirección de todas las fuerzas sociales, en virtud de su acción tutelar, queda obligado a suministrar a los que dentro de su territorio viven, los medios necesarios para el cumplimiento de sus fines respectivos, y lo consigue por medio de la Administración, cuidando de la salud, de la instrucción, de la seguridad de los súbditos, facilitando las comunicaciones entre los pueblos, proporcionando trabajo, alimentación y lugares de refugio a los menesterosos, allanando los obstáculos que se opongan al completo desarrollo de estas fuerzas sociales, etc., etc.

Refiérese la función reguladora al debido equilibrio en que deben vivir todas las entidades de la sociedad, señalando sus respectivas esferas de acción, lo mismo al Estado que al individuo, marcando sus relaciones y evitando en lo posible los choques y rozamientos entre ellas, que perturbarían la vida nacional. Son medios para conseguir estos resultados el respeto a la libertad individual, que sólo se logra respetando y haciendo respetar el Derecho, y dictando todas las disposiciones que conduzcan a restablecer este mismo Derecho cuando no haya sido posible evitar su infracción.

26. Para el gobierno y administración de España, se hacen varias divisiones del territorio nacional con objeto de satisfacer cumplidamente las necesidades propias de diversos servicios, según la índole de cada uno de ellos. Tales divisiones son las siguientes:

a) División política y administrativa.-Es la principal de todas y la que sirve de base a las demás. Se funda en la división territorial de España en las regiones más o menos naturales, basadas en los reinos, principados y señoríos, en que antiguamente se dividió España (división histórica que se dice). Entre esas regiones, que son 15, se distribuyen las 49 provincias en que por Real decreto de 30 de Noviembre de 1833 quedó dividida España. Las regiones y provincias que cada una de ellas comprende, son las siguientes:

Castilla la Nueva: comprende las provincias de Madrid, Toledo, Ciudad Real, Cuenca y Guadalajara.

Galicia: las de La Coruña, Pontevedra, Orense y Lugo.

Asturias: sólo la provincia de Oviedo.

Castilla la Vieja: las de Ávila, Segovia, Soria, Logroño, Burgos, Santander, Valladolid y Palencia¹.

Provincias Vascongadas: las de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa.

Navarra: la de Navarra solamente.

Aragón: las de Huesca, Zaragoza y Teruel.

Cataluña: las de Gerona, Barcelona, Tarragona y Lérida.

Valencia: las de Castellón de la Plana, Valencia y Alicante.

Murcia: las de Albacete y Murcia.

Andalucía: las de Almería, Granada, Málaga, Cádiz, Huelva, Sevilla, Córdoba y Jaén.

Extremadura: las de Cáceres y Badajoz.

León: las de Salamanca, Zamora y León.

Islas Baleares, que forman la provincia de su nombre, y las Islas Canarias, a las que sucede lo mismo.

Cada provincia tiene una capital, que es la población donde radican el Gobierno civil, la Diputación provincial, la Delegación de Hacienda y otros centros de carácter provincial. Las capitales son designadas con el nombre de la respectiva provincia, excepto en las de Álava, Baleares, Canarias, Guipúzcoa, Navarra y Vizcaya, cuyas capitales son, respectivamente: Vitoria, Palma, Santa Cruz de Tenerife, San Sebastián, Pamplona y Bilbao.

Las provincias se subdividen en Partidos judiciales y éstos en Ayuntamientos. El número de unos y otros es en conjunto de 495 los Partidos y 9.266 los Ayuntamientos. Algunos de éstos, que en varías comarcas de España, como Galicia y Asturias, se llaman también Concejos, se hallan constituídos por varios pueblos pequeños o aldeas, parroquias y caseríos.

b) División judicial.-Para la administración de justicia existen en España quince Audiencias territoriales, cuya jurisdicción se extiende a determinado número de provincias.

La Audiencia territorial de Madrid comprendo las provincias de Madrid, Toledo, Guadalajara, Ávila y Segovia; la de La Coruña, las de Coruña, Pontevedra, Orense y Lugo; la de Oviedo, solamente la provincia de su nombre; la de Burgos, comprende las de Soria, Logroño, Burgos, Santander, Álava Guipúzcoa y Vizcaya; la de Zaragoza, las de Huesca, Zaragoza y Teruel; la de Pamplona, sólo la de Navarra; la de Barcelona, las de Gerona, Barcelona, Tarragona y Lérida; la de Valencia, las de Castellón, Valencia y Alicante; la de Albacete, las provincias de Albacete, Murcia, Ciudad Real y Cuenca; la de Sevilla, las de Cádiz, Huelva, Sevilla y Córdoba; la de Granada, Almería, Granada, Málaga y Jaén; la de Cáceres, las de Cáceres y Badajoz; la de Valladolid, las de Salamanca, Zamora, Valladolid, Palencia y León; la de Baleares, comprende la provincia de Baleares, y la de Canarias, la formada por estas islas.

En cada una de las 49 provincias en que se divide la nación hay establecida una Audiencia provincial, que antes se llamaba de lo criminal. Las provincias se subdividen al efecto de la Administración de justicia, en Partidos judiciales, y éstos en Juzgados municipales, de los que cada Ayuntamiento tiene uno por lo menos, pues en las poblaciones de mucho vecindario hay tantos Juzgados municipales y Partidos judiciales, cuantos son los distritos en que se las divide de conformidad con el número de habitantes: en Madrid, por ejemplo, hay diez de cada clase.

c) División militar.-Militarmente se halla dividida nuestra nación en ocho grandes regiones, que reciben los nombres siguientes:

Región de Castilla la Nueva: comprende las provincias de Madrid (capital de la región), Toledo, Ciudad Real, Guadalajara, Ávila, Segovia, Cáceres y Badajoz.-Región de Galicia: las de La Coruña (capital), Pontevedra, Orense y Lugo.-Región del Norte: las de Logroño, Burgos (capital), Santander, Navarra, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.-Región de Aragón: las de Huesca, Zaragoza (capital), Teruel y Soria.-Región de Cataluña: las de Gerona, Barcelona (capital), Tarragona y Lérida.-Región de Valencia: las de Castellón, Valencia (capital), Alicante, Albacete, Murcia y Cuenca.-Región de Andalucía: Almería, Granada, Málaga, Cádiz, Huelva, Sevilla (capital), Córdoba y Jaén.-Región de Castilla la Vieja: las de Salamanca, Zamora, Valladolid (capital), Palencia, León y Oviedo.

Existen además las dos Capitanías generales de Baleares y Canarias y las tres Comandancias exentas de Ceuta, Melilla y Campo de Gibraltar.

d) División marítima.-Para llenar todos los servicios encomendados a la Marina de guerra y los que se relacionan con la mercante, se divide el litoral de la Península, en tres Departamentos marítimos, subdivididos en Comandancias y Ayudantías. Estos Departamentos son:

Departamento de El Ferrol: comprende las Comandancias de El Ferrol, Coruña, Villagarcía, Vigo, Gijón, Santander, Bilbao y San Sebastián.

Departamento de Cádiz: las de Cádiz, Algeciras, Málaga, Almería, Sevilla, Sanlúcar, Huelva, Canarias y Gran Canaria.

Departamento de Cartagena: las de Cartagena, Alicante, Valencia, Tarragona, Barcelona, Mallorca y Mahón.

e) División eclesiástica.-Para atender las necesidades que origina el culto de la religión oficial del Estado, se halla dividido el territorio en nueve Arzobispados, cada uno de los cuales ejerce jurisdicción sobre un determinado número de Obispados o sedes episcopales.

Dichos Arzobispados son:

El de Toledo, primado de España, y por tanto superior a todos los demás. Comprende los Obispados de Ciudad Real, Coria, Cuenca, Madrid-Alcalá, Sigüenza y Plasencia; el de Santiago, los de Lugo, Mondoñedo, Orense, Oviedo y Tuy; el de Burgos, los de Calahorra, León, Osuna, Palencia, Santander y Vitoria; el de Zaragoza, los de Huesca, Jaca, Pamplona, Tarazona y Teruel; el de Tarragona, los de Gerona, Barcelona, Lérida, Solsona, Tortosa, Seo de Urgel y Vich; el de Valencia, los de Mallorca, Menorca, Segorbe y Orihuela; el de Sevilla, los de Badajoz, Cádiz, Córdoba y Canarias; el de Granada, los de Almería, Málaga, Jaén, Cartagena y Guadix, y el de Valladolid, los de Astorga, Ávila, Segovia, Salamanca y Zamora.

Cada uno de estos Obispados se subdividen en arciprestazgos y parroquias, cuyo número guarda relación con el de los habitantes de aquéllos.

f) División universitaria.-Para el gobierno y régimen académico y administrativo de la Enseñanza en todos sus grados y clases, se divide la nación en Distritos universitarios, cada uno de los cuales comprende varias provincias, y está regido por el Rector de la Universidad respectiva, asistido del Consejo universitario y del Claustro de Profesores. La Universidad y, por lo tanto, la cabeza de cada uno de esos Distritos, salvo el de Santiago, radican en la capital de la provincia que da nombre a éstos.

Los Distritos universitarios son diez, a saber: el de Madrid, que comprende las provincias de Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara, Madrid, Segovia y Toledo; el de Barcelona, que abarca las de Baleares, Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona; el de Granada, las de Almería, G ranada, Jaén y Málaga; el de Oviedo, las de León, y Oviedo; el de Salamanca., las de Avila, Cáceres, Salamanca y Zamora; el de Santiago, las de Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra; el de Sevilla, las de Badajoz, Cádiz, Canarias, Córdoba, Huelva y Sevilla; el de Valencia, las de Albacete, Alicante, Castellón, Murcia y Valencia; el de Valladolid, las de Álava, Burgos, Guipúzcoa, Palencia, Santander, Valladolid y Vizcaya, y, en fin, el de Zaragoza., las de Huesca, Logroño Navarra, Soria, Teruel y Zaragoza.

En cada provincia hay una Junta provincial de Instrucción pública encargada de velar por los intereses de la enseñanza y hacer cumplir las disposiciones oficiales por que se rige, y que en lo administrativo depende del Gobernador, que es su Presidente, y en lo técnico, del Rector del distrito universitario a que corresponde. Forma parte de esa Junta el Inspector de primera enseñanza, que tiene a su cargo la visita de las escuelas de educación primaria de la provincia.

Por último, al lado de cada Ayuntamiento hay una Junta local de primera enseñanza, que inmediatamente depende de la provincial respectiva; la preside el alcalde, y tiene respecto de las escuelas del Municipio facultades análogas a las de esta Junta.

De modo que, por lo que concierne a la enseñanza, el territorio nacional se considera dividido en Distritos universitarios, éste en provincias y éstas en Municipios. Hay además distritos escolares, formados por la reunión de varios pueblos menores de 500 habitantes, que se reúnen para sostener una escuela elemental de primera enseñanza.

27. Divisiones de la Administración en correspondencia con el territorio que abraza o a que se aplica. -28. Ídem íd. según la función que desempeña.-29. Administración central activa: los Ministerios.-30. Administración central consultiva: el Consejo de Estado y otros Cuerpos consultivos.-31. Administración provincial activa: Provincias y Gobernadores.-32. Administración provincial consultiva: Diputaciones y Comisiones provinciales.-33. Administración municipal activa: Municipios y Alcaldes.-34. Administración municipal consultiva: Ayuntamientos y Juntas municipales.-35. De lo Contencioso-administrativo.

27. Para que la Administración pública pueda cumplir fielmente su fin propio y exclusivo, satisfacer las necesidades de la sociedad que habita el territorio de la Nación, es imprescindible que su influjo esté igualmente repartido por todos los lugares del mismo, ya que en todos ellos hay necesidades que satisfacer y los mismos fines que cumplir. A esto se debe el que, no obstante ser la Administración una y emanada de un solo Poder, aparezca dividida en sus funciones, cuyo cumplimiento está a cargo de diversos funcionarios, llamados por esto agentes administrativos, que, íntimamente unidos entre sí, forman un todo.

Según de la división territorial se deduce, la Nación encuéntrase divida en porciones más o menos extensas de territorio que se llaman Provincias, y éstas a su vez en otras menores denominadas Municipios, cuyos dos términos, en unión del de Nación, constituyen tres unidades administrativas creadas para extender por todos los ámbitos del territorio de un Estado los beneficios de la Administración pública. Ajustándose a los términos de esta división, la Administración se divide en central, que tiene a su cargo el cumplimiento de todos sus fines, dentro del concepto de Nación, y local, subdividida en provincial y municipal, según que aquellos fines se refieran a la vida de una provincia o de un Municipio, considerados como un todo y a la vez como una parte de la Nación.

28. Con relación a las funciones que desempeña, divídese la Administración en activa y consultiva, admitiendo muchos tratadistas en esta división un tercer término, que llaman administración contenciosa.

Como fácilmente puede observarse, más que términos de división, son éstos aspectos desde los cuales puede considerarse la Administración pública según la clase de funciones que realiza. Si obra como autoridad por actos de mando, imponiéndose, en una palabra, para conseguir el exacto cumplimiento de las leyes, recibe el nombre de activa, y se denomina consultiva si su función se reduce a ilustrar, a aconsejar a la autoridad cuando ésta ha de resolver asuntos técnicos o de gran importancia, ya que ni es posible que un funcionario reúna el caudal de conocimientos necesarios para entender de todas las materias administrativas, ni es conveniente que cuestiones transcendentales para la vida nacional vayan a resolverse según el criterio de un solo individuo. Por eso veremos que al lado de cada autoridad hay siempre un Cuerpo consultivo encargado de ilustrarle y aconsejarle en ciertos negocios.

Como hemos indicado antes, no todos los autores están conformes en si debe o no estudiarse en este lugar la Administración contenciosa. Los que opinan por la afirmativa, lo hacen teniendo en cuenta que una de las unciones de la Administración es resolver los casos en que el interés público, objeto de aquélla, pueda aparecer en pugna con el privado, y los que optan por la negativa se fundan en que lo contencioso, a su juicio, es simple cuestión de procedimiento; pero esto no significa nada para estudiar en esta sección únicamente la organización vigente en nuestra patria respecto de lo contencioso-administrativo.

29. Hállase constituida la Administración central activa por el conjunto de funcionarios que a las inmediatas órdenes del Jefe del Estado cumplen todos los fines nacionales.

Claro es que al examinar esta parte de la Administración pública, debiera empezarse por el Jefe del Estado, primer magistrado de la nación; pero además de que el estudio de su carácter y atribuciones corresponde más bien al Derecho político, el no hacerlo en este lugar obedece a la imposibilidad de considerar al Rey como un simple funcionario administrativo, ya que, fundándose el ejercicio de la Administración en la base de la responsabilidad, no cabe hablar de ella respecto a quien la Constitución declara irresponsable.

Es pues, la persona del Rey irresponsable, y son responsables sus Ministros, jefes superiores de Administración que bajo su dirección ejercen la función ejecutiva.

No es posible determinar a primera vista el número de Departamentos ministeriales que deben existir, porque es cuestión en la que influyen las necesidades y peculiar carácter de cada Nación. En nuestra patria son ocho, regidos por otros tantos Ministros, que con su Presidente a la cabeza, forman el Gobierno, Gabinete o Consejo de Ministros, que se reúne cuando las circunstancias lo hacen necesario, pero siempre con frecuencia, y en el que se examina la situación política, cuestiones de interés general y gran transcendencia, etc.

Los ocho Ministerios que existen en España son los siguientes: Ministerio de Estado, que tiene a su cargo las relaciones políticas o diplomáticas, y comerciales o consulares de España con las demás naciones; Ministerio de Gracia y Justicia, al cual corresponden los asuntos relacionados con la administración de justicia en todos sus ramos, los que origina las atenciones de culto y clero de la religión oficial del Estado, la materia notarial, los Registros civiles y de la propiedad y los establecimientos penales; Ministerio de la Guerra, encargado de todo lo referente al personal y material del ejército de tierra; Ministerio de Marina, que desempeña iguales funciones respecto a la Armada o Marina de guerra; Ministerio de Hacienda, que tiene por objeto la recaudación o inversión de los fondos públicos; Ministerio de la Gobernación al cual competen las atenciones que originan la conservación del orden público, administración local, beneficencia y sanidad y el servicio de comunicaciones o de Correos y Telégrafos; Ministerio de Instrucción pública y Bellas Artes, a cuyo cargo está todo lo referente a la educación y enseñanza nacionales y fomento de las Bellas Artes, y del cual dependen las Universidades, Institutos, Escuelas Normales, de instrucción primaria y demás centros de enseñanza, así como las Academias, Bibliotecas y Museos; y, por último, Ministerio de Agricultura, Industria y Comercio y Obras públicas, del cual dependen todos los asuntos que tienen relación con los distintos ramos que indica su nombre.

Cada Ministerio se halla dividido en varias dependencias, que se denominan Direcciones generales y Secciones. Estas últimas hacen en algunos Ministerios las veces de las Direcciones, como sucede en el de Instrucción pública, que no tiene más Dirección general que la del Instituto Geográfico y Estadístico, o son partes de las Direcciones, como ocurre en los demás Ministerios. Para el mayor orden y facilidad en el despacho de los asuntos, las Secciones se dividen en Negociados.

Excepción hecha del Ministerio de Agricultura, Industria y Comercio y Obras públicas, todos tienen un segundo jefe llamado Subsecretario, denominación que proviene de que los primeros jefes, es decir, los Ministros, se llamaban antes «Secretarios del despacho», considerándolos como secretarios del Rey.

Subsecretarios y Directores generales tienen igual categoría administrativa, pues unos y otros son Jefes superiores de Administración, gozan del mismo sueldo y tienen atribuciones propias en el despacho de los asuntos y para hacer ciertos nombramientos. En el ejercicio de sus funciones proceden siempre, naturalmente, bajo la dependencia del respectivo Ministro.

30. Responde la Administración central Consultiva, como hemos dicho, a la necesidad de que en asuntos graves y de trascendencia existan al lado de los funcionarios que realizan los fines de la Administración central activa, otros que, entendidos en un ramo especial de la misma, les auxilien y aconsejen en la resolución de aquéllos. Dichos funcionarios se hallan agrupados constituyendo los llamados Cuerpos consultivos, cada uno de los cuales recibe la denominación que más en armonía esté con la naturaleza de los asuntos de que entiende.

Si al lado de cada autoridad debe existir y de hecho existe un Cuerpo consultivo, claro es que entre todos es el más importante el que, encargado de ilustrar a los Ministros en los expedientes que sometan a su consulta, presta unidad a todos los asuntos de la Administración, a fin de que en todos ellos se siga el mismo procedimiento.

Denomínase esta corporación Consejo de Estado, y se halla formado por varios Consejeros elegidos de entre las más altas categorías del Estado, dirigidos por el Presidente, que ha de haber sido Ministro de la corona, y con el número de oficiales letrados necesario para el buen despacho de los asuntos. Dicho Cuerpo consultivo funciona unas veces en pleno y otras en secciones, siendo en unos casos obligatorio oír su dictamen y en otros potestativo.

Varias reformas ha sufrido este alto Cuerpo consultivo en poco tiempo la última, que es la más importante, es la introducida por la ley de 5 de Abril de 1904 (publicada en la Gaceta del 10 de Mayo), en virtud de la cual el Consejo de Estado queda compuesto por los Ministros de la Corona en ejercicio, un Presidente, ocho ex Ministros de la Corona y cuatro Consejeros, nombrados todos por el Rey; los últimos forman la Comisión permanente, que es la que actúa cuando no se reúne el Consejo en pleno.

Como el Consejo de Estado, a pesar de su carácter general, no puede reunir la suma de conocimientos que la Administración necesita para realizar sus diversas funciones, existen otros Cuerpos consultivos de carácter esencialmente técnico, cuya autoridad no es tanta como la del Consejo de Estado, y no evitan en muchos casos el tener que acudir a él aun después de oído cualquiera de éstos. Dichos Cuerpos son: los Consejos de Instrucción pública, de Sanidad, de Agricultura, Industria y Comercio, de Guerra y Marina, etcétera, cuyas respectivas denominaciones indican los ramos de la Administración a que corresponden.

31. Tiene por objeto la Administración provincial activa, lo mismo que la central, el cumplimiento de los fines sociales, pero limitada su esfera de acción al territorio de una provincia, considerada como un todo, y a la vez como parte de la Nación.

Son las provincias unas porciones del territorio nacional, formadas por pueblos unidos entre sí por estrechos vínculos y separadas unas de otras por límites casi siempre naturales. A pesar de esto, las provincias pueden considerarse como entidades meramente administrativas, y como tales creadas casi exclusivamente por ministerio de la ley (en lo que ceden en importancia a los municipios), pues si bien es cierto que en España su división en provincias se procuró hacerla amoldándola en lo posible a los límites de los antiguos reinos que de hecho existieron en nuestra patria, no lo es menos que en Francia se siguió un criterio más radical y, prescindiendo de todo antecedente histórico, se hizo su división en departamentos (equivalentes a nuestras provincias y a los condados ingleses), conforme lo exigieron las necesidades de la Administración.

Al frente de cada provincia se encuentra como jefe superior de la misma un Gobernador que, al igual de aquéllas, tiene un doble aspecto: si la provincia se considera como un todo, él es la autoridad suprema de la misma; y si el territorio provincial se mira como parte del todo Nación, el Gobernador aparece entonces con el carácter de mandatario o delegado del Poder central.

De este doble aspecto y de la consideración del fin que les está encomendado, la dirección de los intereses y asuntos provinciales, se deducen las atribuciones y facultades de los Gobernadores de provincia. En tal sentido, rigen todo lo que al orden político y administrativo se refiere, excepción hecha de los asuntos militares, diplomáticos, eclesiásticos y judiciales, para los cuales existen en cada provincia las autoridades competentes. En materia de Hacienda, su acción es más limitada, pues al frente de los negocios de esta clase se encuentra un Delegado de Hacienda, auxiliado de un Interventor y un Administrador, y asesorado por los Abogados del Estado.

El nombramiento de Gobernador se hace por Real decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por el Presidente, teniendo que recaer en persona que reúna alguna de las condiciones que para ser nombrado exige la legislación vigente.

32. Del mismo modo que para auxiliar y aconsejar a los Ministros en el desempeño de su misión existe el Consejo de Estado y demás organismos que en conjunto forman la Administración central consultiva, para llenar iguales oficios, respecto al Gobernador como jefe de una provincia y delegado en ella del Poder Central, está la Administración provincial consultiva, compuesta de las Diputaciones y Comisiones provinciales, cuyo carácter, a la vez que de Cuerpos consultivos, tiene mucho de Asambleas deliberantes.

Las Diputaciones provinciales se componen de los diputados elegidos por los vecinos de una provincia a quienes la ley concede este derecho, las cuales, una vez constituidas, eligen su Presidente, nombrado por mayoría de votos, que preside y dirige las sesiones que celebra, a pesar de gozar de igual consideración y derecho el Gobernador. El cargo de diputado provincial es gratuito, honorífico, no renunciable sino por causa justa y sujeto a responsabilidad.

La residencia constante de dichos diputados en la capital de la provincia representaba un sacrificio para los mismos, por lo cual no están obligados a permanecer en ella los cuatro años que dura su cargo; pero como, por otra parte, quedarían sin resolver los múltiples asuntos que diariamente afluyen a la Diputación, se procuró armonizar estos extremos con la creación de las denominadas Comisiones provinciales, formadas por tantos diputados cuantos sean los distritos de la respectiva provincia, y a cuyo cargo corre el despacho de los asuntos urgentes. Los diputados que componen la Comisión, a diferencia de los otros, perciben una cantidad o dietas como compensación a la obligación que tienen de residir necesariamente en la capital.

33. El cumplimiento de los fines sociales que la Administración activa en general se propone, se halla referido en los pueblos o municipios a la Administración municipal activa.

A diferencia de lo que ocurre con la provincia, el pueblo es una agrupación esencialmente natural, que ha existido siempre, que sirve de base a la idea de Nación y que por ello y en tiempos remotos, fue el origen de las modernas nacionalidades. No se concibe una nación sin pueblos, en tanto que puede existir muy bien sin divisiones provinciales. A la asociación de personas que viven dentro de un término municipal o territorio a que alcanza la acción de un Ayuntamiento, se la denomina también Municipio.

Al frente de cada pueblo o Municipio se encuentra, como autoridad encargada de dirigir los elementos que le forman y encaminarlos a la consecución del fin municipal, el Alcalde, cuyo origen se remonta hasta los tiempos romanos, donde se denominaba Duumviri al que dirigía a los ediles del concejo. En la Edad Media, durante los tiempos de la reconquista, existían los Adelantados y Merinos, cuyas facultades, segregando las referentes al orden militar que correspondía a los primeros, eran casi idénticas a las de los Alcaldes de nuestros días. Finalmente, en el reinado de los Reyes Católicos se les denominó Corregidores, nombre que se familiarizó tanto entre nosotros, que hasta hace poco tiempo el primer funcionario de la Administración municipal de la capital de España se llamó Alcalde corregidor.

Los Alcaldes, cuya autoridad es siempre delegada, obrando unas veces como representantes del Poder Central y otras por delegación del Ayuntamiento, son nombrados por el Rey en las capitales de provincia, partidos judiciales y pueblos que tengan igual o mayor vecindario que aquellas, siempre que no bajo de 6.000 almas; pero el nombramiento ha de recaer necesariamente en uno de los Concejales que compongan el respectivo Ayuntamiento. En todos los demás pueblos, es el Ayuntamiento quien elige de entre sus individuos el que haya de desempeñar las funciones de Alcalde. Por último, la designación de Alcalde de Madrid corresponde hacerla también, pero libremente al Monarca.

Cuando el término municipal es demasiado extenso para que un solo Alcalde pueda ejercer en todo él sus difíciles funciones, preceptúa la ley que se divida en otros más pequeños, llamados distritos, en cada uno de los cuales se crea la autoridad de un Teniente de Alcalde, que, como su nombre indica, tiene en su distrito la representación del Alcalde, del cual es delegado.

Para auxiliar al Teniente de Alcalde en el ejercicio de sus funciones cuando, como ocurre en las grandes poblaciones, los distritos son muy extensos, se divide su territorio en barrios al frente de cada uno de los cuales se nombra por el Alcalde primero un funcionario llamado Alcalde de barrio, que puesto a las inmediatas órdenes del Teniente de Alcalde ejerce por delegación y bajo la responsabilidad de éste determinadas funciones puramente administrativas.

34. Los organismos que puestos al lado del Alcalde auxilian a éste en el fomento y dirección de las fuerzas municipales, constituyendo la Administración municipal consultiva, son los Ayuntamientos y las Juntas municipales.

Según el derecho positivo vigente, en cada término municipal existirá un Ayuntamiento encargado del gobierno interior del mismo, compuesto de Concejales elegidos por los vecinos, en número que guarde relación con el de éstos, y presididos por el Alcalde, cuyos cargos, a semejanza de lo que ocurre con el de Diputado provincial, son gratuitos, honoríficos y sujetos en su duración al mismo término de cuatro años.

Para auxiliar a los Ayuntamientos en los negocios de importancia, y sobre todo en los que tengan relación con la vida económica de los Municipios, existen al lado de aquéllos las Juntas municipales o de asociados, que se hallan formadas por todos los Concejales que forman el Ayuntamiento y un número igual de vocales nombrados de entre los vecinos que paguen mayor contribución, y cuyo cargo en la Junta dura un año.

35. Entre las resoluciones que en uso de sus facultades dicta la Administración como representante del interés público, puede haberlas que perjudiquen o lesionen algún derecho privado, bien de corporaciones o de particulares, los cuales si recurren contra aquéllas, dan lugar a un pleito distinto de los ordinarios o civiles, tanto por la materia controvertida como por el procedimiento que para resolverlo se sigue, y que se denomina contencioso-administrativo o simplemente contencioso (de contienda, lucha entre el interés público y el privado).

Como la materia del pleito es especial, especiales son también los Tribunales que de él entienden, los cuales se hallan organizados entre nosotros formando dos grados: los Tribunales provinciales existentes en todas las capitales de provincia, y que se hallan formados por el Presidente y dos Magistrados de la Audiencia respectiva, y dos Diputados provinciales, elegidos de entre los que componen la Diputación, para ejercer el cargo durante un año. La misión propia de estos Tribunales contenciosos se reduce a resolver las demandas que se presenten contra la Administración provincial o municipal.

Como superior de todos estos Tribunales, existe en la capital de la Nación el Tribunal de lo contencioso-administrativo, que antes formaba parte del Consejo de Estado, aunque funcionaba con entera independencia de él, y ahora, en virtud de la ley de 5 de Abril de 1904, que reformó aquel Cuerpo consultivo, pasó a formar la Sala tercera del Tribunal Supremo de Justicia.

Corresponde a este alto Tribunal de lo contencioso el conocimiento en segunda instancia de los asuntos resueltos por los provinciales, y en primera, de los que entablen los particulares o corporaciones contra resoluciones dictadas por la Administración central, la que también puede acudir a él para revocar aquellas de sus disposiciones que considero perjudiciales a los intereses del Estado.

36. Idea de ellas.-37. Consideración especial de la ley como fuente del Derecho administrativo: a) Actos de ella; b) su carácter; c) su formación e iniciativa; d) su sanción; e) su promulgación; f) sus efectos generales; g) su aplicación e interpretación; h) su abrogación y derogación; i) dispensa de la ley.-38. Concepto y clase de los preceptos administrativos: a) Real decreto; b) Real orden; c) Orden de la Subsecretaría y Dirección general; d) Reglamentos; e) Instrucciones.-39. Advertencias acerca de los preceptos administrativos en general.-40. Ídem respecto de la jurisprudencia administrativa.

36. El Derecho administrativo tiene su base, de una parte, en el Derecho constitucional, en la Constitución, como fuente de la que dimanan todos los Poderes públicos, sus facultades y obligaciones, los derechos y los deberes de los ciudadanos, y por lo que a nuestro objeto se refiere más directamente, el régimen general administrativo de la nación; y de otra, las necesidades sociales, de las que se originan los servicios públicos que la Administración establece, desenvuelve, mejora y vigila, y las necesidades de la función ejecutiva, para realizar este fin en los límites de lo justo y conveniente.

Partiendo de estas bases, son fuentes del Derecho administrativo, según los tratadistas:

a) La ley (17), en la que sin descender a pormenores, se determinan en fórmulas generales la organización y funciones de la Administración pública, señalando los fines que ha de cumplir y los medios de que ha de valerse, así como los derechos y deberes de ella y de los administrados.

b) Los preceptos administrativos, en los que se desenvuelve el pensamiento de la ley, descendiendo a pormenores en que ésta ni puede ni debe entrar, para ejecutarla según las circunstancias de lugar y tiempo. Los Reales decretos, las Reales órdenes, las Ordenes de las Subsecretarías, Direcciones generales y de otras entidades administrativas, los Reglamentos y las Instrucciones, constituyen otras tantas formas de los preceptos administrativos.

c) La jurisprudencia administrativa, formada por las decisiones de las autoridades que ejercen jurisdicción en asuntos administrativos, interpretando leyes y preceptos, y resolviendo casos dudosos².

d) La costumbre, consagrada, a veces, expresamente por la legislación, y autorizada, otras, por consentimiento tácito. Reconoce por fundamento el uso o práctica general, que tiene la misma fuerza que la ley³.

Digamos algo en particular de cada una de las fuentes señaladas, especialmente de la ley y los preceptos administrativos, que son las que más importan a nuestro objeto presente.

37. Considerada la ley en la acepción que la hemos tomado en el número precedente y en el 17, y refiriéndola a la materia de nuestro estudio (el Derecho administrativo), hay que estimarla primeramente como el nexo de unión entre la Administración y el Poder legislativo. Fuente primordial del Derecho administrativo, y por esto, punto de arranque de los demás preceptos que constituyen con ella lo que se dice Legislación administrativa, precisa conocer bien su naturaleza, génesis, efectos y condiciones; al efecto, es obligado estudiarla en las siguientes particularidades:

a) Actos de la ley.-Se atribuyen a ésta cuatro actos, a saber: mandar, prohibir, permitir y castigar; de aquí cuatro clases de leyes: 1.ª Imperativas, que son las que mandan alguna cosa. 2.ª Prohibitivas, que vedan la comisión de ciertos actos. 3.ª Permisivas, o que permiten los prohibidos por otras anteriores, o bien conceden efectos, honores o prerrogativas. 4.ª Penales, que determinan los castigos inherentes a ciertos actos u omisiones. En una misma ley suelen darse dos o más de estas clases de actos, como sucede, v. gr., con las imperativas y prohibitivas a las que acompaña la sanción correspondiente, o sea el castigo a los infractores de sus preceptos.

b) Caracteres de la ley.-Las leyes necesitan: 1.º, ser justas, es decir, fundarse siempre en los eternos principios de justicia y razón; 2.º, conformar con el bien común, teniendo en cuenta las necesidades sociales de lugar y tiempo; 3.º, ser obligatorias, en el sentido de que nadie pueda eximirse de los deberes y obligaciones que a cada cual y según las circunstancias impongan; 4.º, ser generales, en el sentido de que sus efectos alcancen a todos los ciudadanos, considerándolos iguales ante ella, lo que no se opone a las exenciones y beneficios respecto de ciertas clases, como menores, incapacitados, etc.; 5.º, ser estables en cuanto a la permanencia y seguridad de los derechos que declaren, lo que no quiere decir que hayan de ser perpetuas y estorbar la satisfacción de nuevas necesidades y su acomodamiento a los adelantos de la época, para lo cual son reformables y derogables; y 6.º, emanar de la potestad competente, es decir, del poder que por la ley fundamental del Estado, sea el llamado a hacer las leyes.

c) Formación de la ley e iniciativa de ello.-En los países regidos constitucionalmente, la facultad de hacer las leyes reside en el Jefe del Estado o Poder moderador (emperador, Rey o Presidente de República) con los Cuerpos Colegisladores o Cortes (Senado y Congreso de los Diputados), quienes pueden abrogarla, derogarla y dispensar de su observancia. Según la Constitución vigente en España, en las Cortes con el Rey reside el Poder legislativo⁴, y el derecho de iniciativa pertenece al Monarca por medio de sus Ministros responsables (cada uno en los ramos que tenga a su cargo), o a cualquiera de los Cuerpos Colegisladores, a propuesta de varios de sus individuos, que pueden presentar las oportunas proposiciones de ley. Generalmente se redactan los proyectos en los correspondientes Departamentos ministeriales, en donde la Administración los estudia y prepara; pero en este caso, no pueden someterse a la discusión y aprobación de las Cortes, sino mediante la autorización del Monarca, por un Real decreto firmado por él y refrendado por el respectivo Ministro⁵.

d) Sanción de la ley.-Discutidas y aprobadas las leyes por las Cortes, necesitan para entrar en vigor que el Jefe del Estado las sancione, que es en lo que consiste su cooperación en ellas, aparte de la intervención que hemos dicho que tiene en su presentación a dichos Cuerpos cuando lo hace un Ministro. Puede no sancionar una ley, en cuyo caso hace uso de la prerrogativa de veto (derecho que tiene el Rey de negar su sanción a las leyes votadas por los Cuerpos Colegisladores) que la Constitución le otorga.

e) Promulgación de la ley.-Para que la ley pueda ser cumplida, se obedezca y surta todos sus efectos, necesita el requisito de ser promulgada. La promulgación, que, como dice el Sr. Laserna, «es la voz viva del legislador», consiste en la publicidad que se da a la ley publicándola en los periódicos oficiales para que sea conocida es al mismo tiempo la notificación que se hace de ella a la sociedad, intimándola por este acto, que, lo es no sólo de publicidad, sino también de imperio y autoridad, a que la cumpla: sin este requisito constitucional, no son obligatorias las leyes. Según el art. 1.º del Código civil de 24 de Julio de 1889⁶, las leyes (si en ellas no se dispusiera otra cosa) obligan en la Península, Islas adyacentes, Canarias y territorios de África sujetos a la legislación peninsular, a los veinte días de su promulgación, entendiéndose hecha ésta el día en que termina su inserción en la Gaceta de Madrid.

f) Efectos generales de la ley.-Una vez cumplidos, los requisitos señalados más arriba, entra la ley en vigor, surtiendo los siguientes efectos generales: 1.º, no producir efecto retroactivo y ser sólo aplicable a los casos posteriores a su promulgación, a menos que en ella se disponga otra cosa (art. 3.º del Código citado), mirando siempre al porvenir para el que ha de ser regla⁷; 2.º, anular los actos ejercitados contra lo dispuesto en ella, salvo de que en la misma ley se ordenare su validez; 3.º, ser renunciable en los derechos que conceda, excepto en los casos en que la renuncia sea contraria al interés o el orden público, o en perjuicio de tercero; 4.º, obligar a todos los españoles dentro y fuera de España, sin que sea excusa la ignorancia de ella, pues según el art. 2.º del mencionado Código, «la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento»⁸.

g) Aplicación e interpretación de la ley.-Una vez promulgada la ley, con lo que ipso facto es obligatorio su cumplimiento para todos, hay que aplicar sus preceptos a los casos particulares que se presenten; y como estos preceptos consisten, por lo general, en fórmulas generales en que se exponen principios a veces absolutos y abstractos, la aplicación de una ley supone su interpretación, o lo que es lo mismo, traducir el verdadero sentido de ella, teniendo en cuenta, no sólo la letra, sino su espíritu, del que necesita penetrarse los llamados a aplicarla, los cuales no deben olvidar que, como en las Partidas se dice, interpretar la ley es «entenderla bien y derechamente», esto es, de la manera más sana y provechosa. La interpretación puede considerarse desde dos puntos de vista: por su objeto y por la persona que la hace. En el primero es: 1.º, declarativa, cuando fija los conceptos propios de la ley en sus relaciones, ya con el interés general, bien con el privado; 2.º, extensiva, cuando por el laconismo de la ley se hace preciso extender el concepto de sus artículos para su debida comprensión, y 3.º, restrictiva, cuando la vaguedad de la ley exige que se interpreten sus conceptos de un modo determinado, a fin de poderlos aplicar. Según la persona, puede ser la interpretación: 1.º, auténtica, que es la que hace el mismo poder legislativo⁹; 2.º, usual, que es la debida a los tribunales o corporaciones, cuerpos y funcionarios a quienes compete: proviene de la práctica y forma jurisprudencia, y 3.º, doctrinal, que es la que nace de los escritos y trabajos de los escritores, jurisconsultos y comentaristas para casos especiales, procurando aplicar, restringir o explicar la ley. La más fácil de obtener, más conveniente y en la que la Administración toma más parte, es la interpretación usual. Puede, ser también gramatical y lógica, según se atienda al sentido que revelen las palabras o al que se deduzca del pensamiento que sea dable presumir en el legislador.

h) Abrogación y derogación de la ley. -Se entiende por abrogación de una ley la anulación o revocación de toda ella, y por derogación, la anulación de parte de ella. En el uso común y aun legal se emplean indistintamente ambos términos, si bien el primero ha caído en desuso, por lo que se aplica el de derogación constantemente, añadiendo el modificativo de total cuando la derogación alcanza a toda la ley, aumentándola o sustituyéndola por otra, que esto es más común, y el de parcial, cuando se contrae a parte de ella, modificándola.

Según el Código civil (art. 5.º), las leyes sólo se derogan por otras leyes posteriores, y no prevalecerá contra su observancia el desuso, ni la costumbre o la práctica en contrario. La derogación de esta manera realizada, puede ser expresa y tácita. Lo primero tiene lugar cuando al final de la nueva ley se consigna que se derogan todas las disposiciones anteriores o que estén en contradicción con la nueva, lo cual es más frecuente, tratándose de la derogación parcial (la total no se emplea tanto), en cuyo caso la fórmula más comúnmente usada es la de «quedan derogadas todas las disposiciones anteriores que se opongan a la presente ley», es decir, conservando todo lo que sea compatible con ella. La derogación tácita se realiza cuando una nueva ley contiene disposiciones contrarias a las antiguas y no se expresa en ella que se deroga en ésta¹⁰. Siendo, pues, necesaria una ley para la derogación de otra, dicho se está, que sólo puede abrogar, derogar o modificar las leyes el poder a quien compete hacerlas, y que en ello interviene la Administración en cuanto tratándose de asuntos de su competencia, es la llamada a juzgar de la necesidad y oportunidad de ello y de proponerlo.

i) Dispensa de la ley.- Consiste en «la exención de lo ordenado por ésta». Llamadas estas dispensas gracias al sacar, no constituyen verdaderos privilegios, en cuanto que están al alcance de todos los ciudadanos que se hallen en las mismas circunstancias que el dispensado. La facultad de dispensar de la ley corresponde, como la derogación, al Poder legislativo, que en determinados casos la delega en el ejecutivo, previo ciertos requisitos debidamente justificados.

38. Como ya hemos dicho (36, b), los preceptos administrativos son disposiciones emanadas de la Administración pública, que tienen por objeto desenvolver el pensamiento de la ley, que sin ellos no podría ejecutarse en la gran mayoría de los casos. Mediante ellos realiza la Administración sus facultades como Poder, por lo que a los actos de ejercitar éstas se llaman potestades administrativas, que se distinguen en varias clases, según el modo de ejercerse¹¹. De ellas sólo deben ocuparnos aquí las denominadas imperativa o de mando, y reglamentaria, que se desempeñan por los Reales decretos, las Reales órdenes y las Órdenes de Subsecretaría y de Dirección general, la primera, y por los Reglamentos y las Instrucciones, la segunda. Examinemos, pues, la índole y forma de cada uno de esos preceptos.

a) Real decreto.-Es el modo más solemne de realizarse la facultad imperativa. Se supone como emanado de la voluntad real, lo firma el Monarca, y lo refrenda un Ministro (art. 49 de la Constitución vigente), que debe ser el que tiene a su cargo el departamento a que corresponde el asunto sobre que el Decreto versa, el cual no puede llevarse a efecto sin ese requisito. Los Reales decretos se expiden para los negocios más graves y para nombramientos más importantes (los dotados con 6.500 pesetas en adelante, cuando son retribuídos) del Estado, contándose entre los primeros los que exigen cierta solemnidad y los de las prerrogativas regias; v. gr.: convocatoria y disolución de las Cortes, expedición de Reglamentos generales para la ejecución de las leyes, concesión de indultos, etc.¹².

b) Real orden.-Es la potestad de mando que en cada departamento ejerce el respectivo Ministro, el cual la firma, sin que intervenga en ella el Monarca, por lo que mejor le cuadraría el nombre de Orden ministerial. Las Reales órdenes resuelven asuntos de menor importancia y solemnidad que los Reales decretos, ya dictando reglas para un servicio, ya dando instrucciones a los subordinados, ya resolviendo una reclamación de parte, ya verificando los nombramientos que el Rey no se reserva (los inferiores a 6.500 pesetas, hasta los de 1.500 pesetas inclusive, de los retribuídos), etc.

c) Orden de Subsecretaría y de Dirección.-Es la emanada de un Subsecretario o Director general, en los asuntos de su respectivo Centro y en los casos en que puedo expedirla por sí mismo, sin invocar la autoridad del Ministro, cual sucede con los nombramientos de sueldo inferior a 1.500 pesetas, y siempre con sujeción a los Reglamentos y las instrucciones del respectivo Ministerio.

d) Reglamentos.-En general, en su concepto más genuino y tomándolos como manera de manifestarse la potestad reglamentaria de la Administración, los Reglamentos son colecciones ordenadas de reglas o preceptos que se dan por autoridad competente para desenvolver y ejecutar las leyes, de las cuales se distinguen: 1.º, en que la ley sienta el principio, y el Reglamento la obedece para prever sus consecuencias, aplicarlo a los pormenores y adoptar las disposiciones necesarias para su ejecución; y 2.º, en que la ley es más permanente, más inmutable, y el Reglamento más variable, modificándose según las circunstancias y los tiempos. Se asemejan a la ley los Reglamentos por estas tres circunstancias, que constituyen otros tantos caracteres de ellos: 1.ª, ser generales, en cuanto que se ocupan de masas y no de individuos, para todos los cuales dan reglas comunes; 2.ª, ser espontáneos, puesto que proceden de la iniciativa del Poder ejecutivo sin más provocación que las exigencias del bien común, y 3.ª, en ser obligatorios para autoridades y ciudadanos. Para que tengan validez los Reglamentos necesitan reunir estas dos condiciones, de las que la primera es de fondo y la segunda de forma: 1.ª, que emanen de la autoridad que con arreglo a las leyes tenga atribuciones para darlos y sin excederse de estas atribuciones en cuanto a su contenido, y 2.ª, que se dicten y publiquen con todos los requisitos previamente exigidos. Cuando se falta a estos requisitos o a alguno de ellos, se dice que los Reglamentos son inconstitucionales¹³.

Lo dicho, en términos generales, se refiere principalmente a los Reglamentos de carácter general, como son los que tienen por objeto la ejecución y aplicación de las leyes, en cuyo caso requieren además ser expedidos por el Rey (en forma de Real decreto, o, como generalmente se promulgan, mediante un Decreto en el que se pone en boca del Monarca la fórmula de vengo en aprobar el adjunto Reglamento) y que se haya oído previamente al Consejo de Estado, por lo que a la fórmula citada, precede en estos casos la de oído o de conformidad con el Consejo de Estado, según que no se haya hecho más que oírle o que se acepte en un todo su dictamen¹⁴.

Pero hay Reglamentos en los cuales no son obligados los requisitos dichos, en cuanto que se expiden o promulgan de Real orden, por no referirse inmediatamente a una ley, sino a una disposición administrativa y tener carácter especial o particular, como son los relativos a ciertas corporaciones y establecimientos, o los en que se dan reglas para regularizar servicios de que, establecidos o no en la ley, tratan ya otros Reglamentos o disposiciones generales. Tal sucede, por ejemplo, con los Reglamentos de oposiciones y concursos para escuelas, los de algunos centros de enseñanza (v. gr.: la Escuela Normal Central de Maestras, los Jardines de la Infancia, el Museo Pedagógico, etc.), y de Beneficencia, las Conferencias. pedagógicas y muchos otros por el estilo.

e) Instrucciones.-Se confunden frecuentemente con estos últimos Reglamentos, de los que se diferencian en que pueden darlas los Subsecretarios y Directores generales y aun otros funcionarios inferiores, así como corporaciones, en los servicios que les están confiados. En ellas se dan preceptos y consejos, reglas de conducta para el mejor desempeño de ciertos servicios. A veces las Instrucciones son aprobadas y publicadas por Real decreto o de Real orden y se asemejan a los Reglamentos generales.

39. De los preceptos administrativos en general, debemos advertir lo que acerca de la ley hemos dicho: que no se derogan ni se modifican más que por otros de su misma clase o superior; los Reales decretos, por una ley o por otro Real decreto; las Reales órdenes, por Reales decretos u otras Reales órdenes, etc. En el mismo caso se encuentran los Reglamentos e Instrucciones, según como hayan sido aprobados o publicados, es decir, por Real decreto o de Real orden: no es caso raro, sin embargo, en nuestra legislación administrativa, singularmente en la escolar, que se infrinja esta regla, y por virtud de ello, ver modificado y aun derogado un Real decreto por una Real orden, una disposición de esta naturaleza por una orden de Dirección o Subsecretaría, etc.

Cuando los preceptos revisten el carácter de disposiciones generales del Gobierno, son obligatorios en las capitales de provincia, desde que se publican oficialmente en ellas, y en los pueblos desde cuatro días más tarde. (Ley de 28 de Noviembre de 1837.)

40. Si de la costumbre, como fuente del Derecho administrativo, no tenemos para qué ocuparnos en este trabajo, respecto de la jurisprudencia conviene advertir que, tratándose del conocimiento de la Legislación, no puede prescindirse de ella, no sólo en cuanto sirve para aclarar y precisar el de muchas disposiciones legales, sino también porque no pocas veces las decisiones en que se establece jurisprudencia constituyen por sí verdaderas disposiciones de esa clase y entran como tales en el cuerpo de la Legislación administrativa. De cualquier modo, no debe ni puede prescindirse, de las resoluciones en que se sienta jurisprudencia, que son de una gran utilidad para conocer, interpretar y aplicar los preceptos administrativos y en casos, las leyes mismas.