La facultad de obrar con autoridad que tiene la Administración, en cuanto Poder ejecutivo, se diversifica en varias facultades, cada una de las cuales lleva ingénito el misino principio de autoridad que por aquella facultad lleva en sí todo el Poder del Estado, y se muestran como otros tantos Poderes que reciben el nombre de potestades, las cuales, con referencia a la Administración pública, las dividen los tratadistas en cinco, a saber: reglamentaria, imperativa, correctiva, ejecutiva y jurisdiccional.

Recuérdese (37, c, nota) que pueden los Reales decretos tener carácter de leyes y convertirse en ley; esto aparte de que, prescindiendo del procedimiento señalado en el lugar a que acabamos de hacer referencia, no se extralimite, como entre nosotros suelo acontecer, la Administración e invada la esfera propia del poder legislativo, que es lo que propiamente se dice entre nosotros legislar por decretos, y es anticonstitucional por extralimitación de facultades.

Contra los Reglamentos inconstitucionales, que implican en quien los da el delito de usurpación de atribuciones (castigado en el Código penal), puede acudirse a las Cortes o al Rey, y también a los Tribunales de justicia o al de lo contencioso-administrativo, a fin de que se deroguen, se castigue a los infractores de la ley o se absuelva del delito de desobediencia al ciudadano que no los cumpla, o se le exima de su cumplimiento.

Estas dos condiciones, que son requisitos de los que hemos llamado de forma y cuya falta da a los Reglamentos el carácter de inconstitucionales, son exigidos, el primero, por el art. 54, párrafo 1.º de la Constitución vigente, según el cual, corresponde al Rey «expedir los Decretos, Reglamentos e Instrucciones que sean conducentes para la ejecución de las leyes»; y el segundo, por el art. 45, párrafo 1.º de la ley orgánica del Consejo de Estado, de 17 de Agosto de 1860, por el que se previene que este alto Cuerpo «sea necesariamente oído, y en pleno, sobre los Reglamentos e instrucciones generales para, la aplicación de las leyes, cualquiera alteración que en ellas haya de hacerse». Como queda indicado más arriba, la consulta al Consejo de Estado (o a cualquier otro cuerpo de los que, como el Consejo de Instrucción pública, ejerza funciones consultivas), no obliga a la Administración a que siga indefectiblemente su parecer.

Legislar (del latín legislator). Dar, hacer o establecer leyes.-Legislación (del latín legislatio). Conjunto o cuerpo de leyes, por las cuales se gobierna un Estado. Ciencia de las leyes.-Diccionario de la Academia. En este volumen empleamos el vocablo «Legislación» como el conjunto no meramente de las leyes relativas a la primera enseñanza, sino como la colección de Leyes, Decretos, Reales Órdenes, Reglamentos, Instrucciones y Orden de Subsecretaría y Dirección general; a dicha rama de la Administración pública.

Tales son el presentado al Senado en 14 de Noviembre de 1871 por el Ministro de Fomento, D. Telesforo Montejo y Robledo, y al Congreso en 26 de Octubre de 1872 por el Diputado D. Manuel Becerra. Es de advertir que antes de la ley de Instrucción pública de 1857, se había seguido entre nosotros el sistema de leyes especiales para la primera enseñanza, como lo muestran las de 1825 y de 1838, el Decreto de 1847, así como la ley de 2 de Junio de 1868.

Por Reales decretos anteriores, dictados desde 9 de Octubre de 1866 hasta 22 de Enero de 1867, convertidos en leyes por la de 17 de Mayo de este último año, se había mutilado con reformas o derogaciones parciales (por el Gobierno de Narváez, siendo Ministro de Fomento el Sr. Orovio) la ley de Instrucción pública de 1857, de la que apenas si restaba en vigor alguna parte relativa a la primera enseñanza, a la que el Sr. Catalina acabó de dar el golpe de gracia con su famosa y, por ventura, efímera ley mencionada de Junio de 1868.

Sólo por la rutina, por el apego a la tradición o por el hábito, tan arraigado entre nosotros, de repetir el juicio ajeno sin molestarse en examinarlo a la luz del propio criterio, puede explicarse el hecho paradójico de que pregonen las excelencias de la ley de 1857 los mismos que se consideran lastimados en sus intereses por ella y declaman contra el atraso actual de la enseñanza, que esa misma ley mantiene, en cuanto que es rémora para toda reforma que pudiera sacarnos de semejante estado, al que se debe, entre otras cosas de no menos bulto, el decaimiento de las Escuelas Normales, que semejan hoy a enfermos agónicos, la ineficacia de la Inspección, que apenas si desempeña otras funciones que las oficinescas, las escasas remuneraciones de los maestros y la situación deficiente y precaria de la casi totalidad de nuestras escuelas primarias, en las cuales existen vicios de organización que sólo con una Legislación nueva pueden desaparecer. Claro es que hay el recurso, ya puesto en práctica, de hacer reformas parciales; pero esto requiere en lo esencial nuevas leyes, y aparte de que no pueden hacerse leyes todos los días, semejante sistema es asaz perturbador y contribuye a aumentar la confusión en la Legislación. Esto aparte de que no comprendemos la ventaja de mutilar constantemente la ley principal por otras parciales que la desfiguren al punto de que no la conozcan sus autores.

Si, como hemos dicho, fue un mal paso de la Administración del período revolucionario el restablecimiento de la ley de 1857, no fue menor error el que cometió al dar carácter de Leyes a Decretos que, sobre tener mucho de reglamentarios, se resentían no poco de la falta de reflexión, que tan común es, sobre todo entre nosotros, en épocas de tan gran efervescencia política, en que las idealidades andan mezcladas con las genialidades, y el deseo de verlas publicadas en la Gaceta hace que se atropelle todo y apenas se piense en lo que se hace. De esa manera inconsiderada de legislar, que también puso en práctica el Gobierno de la Restauración, ha resultado lo que hemos indicado que sucedió con el restablecimiento de la ley de 1857: imposibilitar o dificultar mucho reformas de todo punto necesarias, inconveniente de tanto más bulto tratándose de los Decretos-leyes, en cuanto que éstos, además de ser más cerrados, menos amplios que la ley, descienden a pormenores de reglamentación que no pueden alterarse sino mediante leyes, cuando si no se les hubiera dado este carácter se habrían podido reformar por nuevos Decretos o Reglamentos.

Este último punto se desenvuelve en el Decreto de 14 de Enero de 1869, a que también dio el carácter de ley la de 20 de Junio del mismo año, ya mencionada.