Las ciudades pequeñas y medias en España

Joan Vilagrasa Ibarz

Universitat de Lleida

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Esta ponencia trata de aproximarse a un tema poco conocido y estudiado y, tal vez mal enfocado, por lo genérico de su título, como es el detallar lo que serían características propias de las ciudades pequeñas y medias españolas. Los problemas que pueden señalarse inicialmente son múltiples; en primer lugar, la inexistencia de visiones globales sobre la cuestión, y de visiones muy parciales sobre ámbitos regionales menores. En segundo lugar, la indefinición de los términos. Arbitrariamente he considerado ciudades pequeñas y medias las que van desde 20.000 habitantes a unos 200.000 y que no forman parte de áreas metropolitanas, con la aceptación de partida de que estos umbrales, por estar tan alejados, recogen situaciones muy diversas y, probablemente, poco generalizables. En este sentido, las opciones tomadas en otros estudios son diversas y con un grado aceptado de arbitrariedad (Esteban & López, 1989). Desde un punto de vista más cualitativo, la entropía aún es mayor. ¿Hasta qué punto pueden considerarse de forma comparada las agrociudades andaluzas (López Ontiveros, 1994), el sistema de pequeñas ciudades del eje navarro-riojano del Ebro (Ferrer, 1991) o las ciudades pequeñas y medias catalanas (Morell & Vilagrasa, eds., 1987). Por otra parte, una observación epidérmica de nuestras ciudades nos informa de la existencia de núcleos regionales, de pequeños sistemas urbanos, de ciudades o sistemas económicamente muy especializados (como los ejes turísticos litorales) y de áreas metropolitanas consolidadas o incipientes, cada uno con sus lógicas propias y específicas.

En este contexto mi aproximación será propositiva y reflexiva más que teórica (en el sentido duro del término) o empírica (en el sentido de aportación de gran material demostrativo) y por lo tanto está más próxima al ensayo interpretativo que no al trabajo científico. En gran parte, se basa en la investigación realizada en mi Departamento a lo largo de bastantes años sobre la ciudad de Lleida y, sin pretensión de establecer ningún modelo, pretende apuntar algunos aspectos generalizables. La tesis que voy a desarrollar mantiene que en los últimos años se está asistiendo y, de forma cierta y segura, en los próximos se va a asistir, a una reestructuración importante del territorio español, que actuará de forma   —18→   ambivalente en las ciudades pequeñas y medias, bien resituándolas en el nuevo sistema urbano en posiciones privilegiadas, en unos casos, bien propiciando su estancamiento absoluto y, por lo tanto, su retroceso relativo, en otros. De hecho, y aunque la historia no se presta fácilmente a paralelismos, la situación es comparable a la descrita por Carmen Delgado (1995) al abordar el proceso de modernización de las capitales provinciales durante el siglo XIX y primer tercio del siglo XX. Esta autora señala un nuevo posicionamiento de las ciudades medias en la red urbana española paralelo a un importante esfuerzo reordenador de su espacio interno, todo ello en un marco histórico de cambio social y cultural. Por supuesto la sensata visión empírico-histórica de Carmen Delgado no tiene por qué corresponderse con una tal vez insensata visión prospectiva, cuando es aún difícil evaluar los cambios sociales, científico-técnicos y territoriales del futuro.

No abundaré en la elaboración de un marco teórico general, aunque hay que señalar, en aras de la contextualización, que visiones ampliamente aceptadas sobre las nuevas formas de acumulación flexible, ligadas a la globalización de la economía y sus repercusiones territoriales, planean sobre las consideraciones que siguen. Se trata de incorporar aquello que es común en las aproximaciones corrientes al sistema mundial de ciudades o a las grandes urbes de los países con economías eficientes, a este nivel jerárquico inferior que llamamos ciudades pequeñas y medias, a saber:

* La mayor interconexión de los centros que concentran los procesos de decisión, con un corolario evidente: los procesos de marginalización territorial de aquellos lugares que no accedan en un término temporal razonable a los modernos sistemas de transporte, comunicación e información.

* La mayor indeterminación de la dirección de los flujos económicos y su mayor movilidad, es decir una creciente indefinición de los factores de localización de la actividad. El corolario, en este caso, lo constituye la creciente competitividad entre lugares (marcadamente entre Ayuntamientos) para captar recursos y, dicho sea de paso, la existencia de un discurso ideológico sobre solidaridad y cohesión territorial que esconde, muchas veces, un feroz (aunque comprensible) individualismo localista.

* La consolidación de ciudades duales, en las que conviven la riqueza y la pobreza, sistemas económicos eficientes y otros obsoletos, circuitos de vida cómoda y condiciones muy duras de existencia.

Cómo se producen estos procesos de reestructuración en nuestras ciudades es una cuestión muy variable, aunque aquí se ordena a partir de observar lo mismo en tres escalas distintas:

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* Los elementos de posicionamiento de las ciudades en la red urbana española.

* La aparición de formas urbanas relativamente nuevas que pueden sintetizarse en la idea de ciudad (o ciudad-territorio o sistema urbano) de base supramunicipal.

Según Carmen Delgado (1995) el proceso de modernización de las ciudades medias españolas en el siglo XIX combinó la reorganización administrativa derivada de la nueva ordenación provincial, la implementación de un nuevo sistema de transportes basado en el ferrocarril e, inducido por ambos procesos, el reordenamiento espacial de las actividades productivas. El resultado fue un desarrollo desigual del sistema de asentamientos español que supuso un nuevo posicionamiento de las diversas capitales en el conjunto de la red urbana.

El marco actual puede considerarse, en parte, similar al descrito, aunque con lógicas diferencias tanto de escala como de detalle en los procesos de crecimiento. Respecto a la resituación del sistema de asentamientos en una nueva escala territorial, los últimos años señalan dos aspectos relevantes: Como escenario de fondo cabe señalar la creación de un sistema territorial y urbano supranacional, de base europea, en el que España se situaría en la periferia, con unas áreas, el cuadrante noreste de la Península en proceso de integración y conexión a la red territorial central (el llamado Nuevo Núcleo) y el resto en una situación aún muy excéntrica dentro del sistema. Tal situación presenta, lógicamente, elementos correctores de un esquema extremadamente simplista: la situación, en el extremo sur del cuadrante, de Madrid y de la aglomeración valenciano-alicantina-murciana, la existencia de áreas urbanas muy potentes en Andalucía, las implicaciones futuras de la necesaria resituación de Portugal dentro de la Comunidad son, a mi juicio, las más destacables.

El segundo aspecto se refiere, precisamente, al intenso proceso de metropolización acaecido en algunas regiones españolas, que obliga a hablar ya de regiones metropolitanas, más allá de la consideración de áreas urbanas cercanas a un núcleo central y simplemente dependientes de él. En este sentido, buena parte de las ciudades medias y pequeñas que consideramos, sin formar parte, estrictamente, de un área metropolitana, pueden considerarse, al menos potencialmente, como elementos puntales en la creación de redes metropolitanas, tal como han sido analizadas para el caso de una potencial región de Madrid que abarcaría desde Valladolid a Ciudad Real y desde Talavera de la Reina   —20→   a Cuenca (Enguita & López, 1995). La situación más o menos cercana de cada una de las ciudades medianas y pequeñas a zonas metropolitanas potentes se apunta, por lo tanto, como un elemento de discriminación en el futuro.

En la escala estatal se asiste, también, a la formalización de algunas nuevas condiciones de definición de las redes urbanas. Aquí pueden incluirse variables muy diferentes y de repercusiones poco generalizables de un caso a otro, como son los efectos (a incrementarse en el futuro) de la creación de nuevas capitalidades autonómicas (Santiago de Compostela, Vitoria, Mérida, además de las capitales de las Comunidades uniprovinciales) que pueden jugar un papel relevante de reequilibrio territorial, quizás con efectos contrarios a los de las capitales autonómicas asentadas en grandes ciudades regionales. También, la difusión reciente de un sistema universitario descentralizado juega de forma positiva en las ciudades que en los últimos años han visto acrecentada su influencia regional por esta causa.

Sin duda, el factor más relevante, y que permite una aproximación más general al conjunto de ciudades ha sido y es el importante esfuerzo realizado en los últimos veinte años en la dotación de infraestructuras de transporte que intentan una cohesión territorial mayor del conjunto nacional: el desarrollo de autopistas y autovías, la implementación del tren de alta velocidad, los intentos revitalizadores de algunos puertos y aeropuertos o la red de oleoductos podrían dar imágenes bastante convergentes sobre esta nueva organización territorial.

Consideremos algunas de las cuestiones planteadas (desde la ubicación europea hasta la red de transporte y carreteras) a partir de la descripción que ofrece el Plan Director de Infraestructuras del MOPTMA (1993).

El planteamiento propuesto parte del reconocimiento de una creciente urbanización del territorio español al que se sobrepone un conjunto de ejes, algunos existentes, otros proyectados, que han de convertirse en los grandes pasillos que conecten las principales áreas urbanas. La descripción de la España urbana la sintetiza en la existencia de 2 áreas metropolitanas de rango internacional, 6 nacionales, 7 áreas en período de metropolización, 12 áreas urbanas principales, 12 más calificadas como áreas urbanas y 17 capitales de menor nivel, éstas últimas menores a 100.000 habitantes, capitales provinciales en su mayoría. A ellas cabe añadir 88 ciudades más (entendiendo por ciudad en algunos casos la agrupación de dos o más municipios contiguos que superan los 20.000 habitantes), en su mayoría entre 20 y 35.000 habitantes, y que no presentan una vinculación estricta a ninguna área metropolitana, aunque también se incluyen centros de nivel poblacional mayor (ver apéndice 1). El análisis del sistema de comunicaciones y de los flujos presenta, a su vez, 2 ejes de máximo potencial, el eje mediterráneo y el del Ebro, cinco ejes medianamente consolidados:   —21→   Madrid-Levante, Irún-Portugal (hasta Salamanca), y las regiones funcionales articuladas en torno a Sevilla, Málaga y el litoral gallego; seis ejes potenciales, que en todos los casos son prolongaciones de los consolidados o medianamente consolidados (Andalucía-centro, Madrid-Asturias, Ebro-Cantábrico, Salamanca-Portugal) y, finalmente, 3 ámbitos potenciales no consolidados: el eje Francia-Portugal desde Huesca a Badajoz, un eje occidental desde Huelva a León, penetrando en Galicia y la extensión interior del eje litoral gallego.

Sobre este esquema territorial, que combina la delimitación de zonas urbanas con la ubicación de ejes de comunicaciones pueden situarse la gran mayoría de ciudades medianas y pequeñas. Aislados de él, de forma más o menos radical, se encuentran algunas capitales provinciales y ciudades: Teruel, Huesca, Cuenca, Ávila, Lugo, Ponferrada y los núcleos de las islas menores de los archipiélagos: Maó y Ciutadella en Menorca, Eivissa y Arrecife y Tías en Lanzarote. El resto puede, potencialmente, llegar a resituarse en el conjunto de la España urbana. La tesis que se sustenta es que estas ciudades pequeñas y medias, fuera de las áreas metropolitanas, pueden establecerse como puntales para la creación de regiones (en sentido amplio) o redes metropolitanas tal como se ha establecido en la publicación citada sobre el sistema de ciudades de Madrid. Su posicionamiento en la combinación metropolización-ejes de comunicación ofrece tres grandes tipos, por supuesto matizables y diferentes en cada grupo pero con algunas características comunes.

1. Redes de ciudades en el entorno de metrópolis consolidadas, a distancias relativamente cercanas de éstas (un máximo de 1 h 30'). Las ciudades se situarían en los entornos de Madrid, Barcelona, Bilbao, Sevilla y Málaga, áreas con masas críticas suficientes para generar redes metropolitanas. El modelo presenta la existencia de un núcleo central, con su área metropolitana consolidada, con una corona o constelación de ciudades grandes o medianas que a su vez tiene capacidad de articular núcleos menores. Todas ellas muestran un grado elevado, o al menos aceptable, de conectividad respecto al núcleo central, aunque, también en general, menor de relación entre ellas. Serían las que (junto al caso de València-Levante) tienen una mayor capacidad de incorporación a las redes urbanas europeas, en el sentido de desconcentración de los núcleos mayores y, por lo tanto, de atracción de nueva población y actividad. El objetivo territorial sería, por lo tanto, la articulación regional basada en la descentralización/descongestión de la metrópolis dotando al territorio de nuevas funciones. Su potencial puede acrecentarse a partir de la percepción de sus mejores estándares de calidad de vida, respecto a los núcleos centrales congestionados, y a las ventajas comparativas respecto a equipamientos, costes de suelo y de vivienda. Una evolución deseable es la que permita el incremento de relaciones horizontales, no jerarquizadas por la metrópoli, entre los núcleos menores, para   —22→   avanzar hacia un sistema territorial policéntrico. Por el momento nos encontramos en un estadio básicamente de plasmación de tendencias espontáneas aunque cabe señalar una mayor conciencia de las Administraciones en facilitar dicha evolución. En Catalunya, el esfuerzo del Pla de Carreteres por mejorar los ejes no centralizados es meritorio, y el Pla Territorial recoge, en gran parte, aunque hay que decirlo, de forma muy genérica, el planteamiento anterior.

2. Entornos metropolitanos, más o menos consolidados, de carácter lineal o de corredor. Aquí encontramos dos áreas, aunque de diferente potencial: el eje levantino, desde Castelló de la Plana a Murcia, con el área metropolitana nacional de València y las áreas, muy próximas entre sí de Alacant-Elx y Murcia y el eje litoral gallego, desde A Coruña a Vigo-Pontevedra con la rótula importante de Santiago de Compostela. El primero es de máximo potencial por su ubicación en el arco mediterráneo, su mayor consolidación demográfica y la capacidad de las aglomeraciones de articulación regional. El segundo, con una situación más periférica y menor peso demográfico, mantiene una gran densidad en la costa y un conjunto de ciudades medias interiores que, con la mejora del sistema de infraestructuras de transporte, pueden integrarse en el futuro en una segunda corona.

Gráfico 1: Intensidad media diaria de tráfico de las ciudades pequeñas y medias españolas (en miles de vehículos). Fuente: Mapa de Tráfico, 1994, Madrid, MOPTMA.

3. Areas urbanas principales o ciudades grandes que, por una parte, articulan en su entorno ciudades de menores dimensiones y que, por otra, están situadas en lugares estratégicos de los corredores de transporte. Aquí destaca la red de ciudades castellano-leonesas que gravitan en torno a Valladolid. Por una   —23→   parte, la capital regional se sitúa en el cruce de comunicaciones del eje madrileño-levantino y del eje Irún-Portugal. A su vez, las diversas capitales de su entorno (León, Salamanca, Burgos) están también situadas en ejes principales o potenciales (Burgos hacia Bilbao y Santander; León conectada a la aglomeración de Oviedo-Gijón y paso hacia Galicia, Salamanca respecto a Portugal). En parte, reproduce con otras dimensiones la estructura del primer tipo de articulación territorial señalado, aunque como gran diferencia hay que señalar el insuficiente peso demográfico del núcleo central y, por posición relativa, su futuro papel de rótulas entre Madrid y las áreas litorales citadas. Con aún menor masa crítica, y una situación más polinuclear que jerarquizada, en el eje de entrada a Portugal encontramos el pequeño sistema de ciudades extremeñas.

A otra escala, Albacete (con un entorno regional rico de pequeñas ciudades), mantiene una situación estratégica en el corredor centro-levante. Es una situación similar (aunque con distintos niveles de consolidación) a la de Jaén y su entorno de ciudades menores, que actúa como puerta de entrada a las grandes ciudades andaluzas y la de Lleida respecto a Catalunya y el eje del Ebro, aunque en estos dos casos su situación puede definirse, también, como de articulación, en la corona exterior, a aglomeraciones metropolitanas.

Por lo tanto, una primera aproximación al posicionamiento de las ciudades en su red urbana lo proporciona la intensidad de relaciones con la metrópoli y la posición en corredores clave de las comunicaciones. También, el peso demográfico de cada una diferencia de forma clara su potencialidad de futuro. Ambas cuestiones pueden observarse en el gráfico 1, que relaciona la intensidad media diaria de tráfico por carretera con el número de habitantes. Podemos destacar un primer grupo formado por pequeñas ciudades menores a los cincuenta mil habitantes y con un IMD acumulado menor a los 20.000 vehículos diarios, otro grupo amplio, con población similar, en cambio, supera esta cifra hasta el umbral de los cuarenta mil vehículos. Son las pequeñas ciudades situadas en los grandes corredores, y que, en este sentido, mantienen ventajas comparativas respecto a las otras de igual tamaño. El grueso de ciudades superiores a los cincuenta mil habitantes se sitúa entre los 30 y 50 mil vehículos y sólo un grupo muy pequeño de ciudades de mayor población se sitúa por encima de los cincuenta mil.

Pero sobre este marco han actuado históricamente y actúan de forma sustancial las especificidades locales. En una primera aproximación, el grado de desarrollo que indica, a su vez, las capacidades modernizadoras locales. Por ejemplo, si se observa el indicador del número de teléfonos por cada cien habitantes puede observarse como por debajo o muy por debajo de la media (36) se sitúan buena parte de las ciudades andaluzas y murcianas aquí consideradas, Ceuta y Melilla, las dos ciudades lanzaroteñas y, rozándola, las ciudades extremeñas.   —24→   Si nos centramos en la incorporación de nuevas tecnologías de comunicación, tales como el cable de fibra óptica, puede observarse como son también la mayoría de ciudades pequeñas andaluzas, murcianas y extremeñas las que aún carecen de él, aunque también muchas otras del conjunto nacional. La fibra óptica está de alguna manera representada siempre en las capitales de provincia, en las nuevas capitales autonómicas y, con una gran diversidad y de forma aleatoria, en un buen grupo de ciudades tanto pequeñas como medias. Aquí es más relevante la confirmación de su existencia o no que la cantidad de cable existente, puesto que esta infraestructura está implantándose rápidamente y las cifras pueden ser obsoletas en un período muy corto de tiempo. Finalmente, la televisión por cable aún cuenta con una pobre representación en el conjunto de núcleos analizados. Concretamente son siete las ciudades que cuentan con ella. Seis pertenecientes a la franja alta del conjunto tanto por población como por capitalidad, y una, Antequera, de menor potencial, que representa, probablemente, una iniciativa local decidida. Valoraciones similares pueden realizarse respecto a los servicios presentes (Prensa, Universidad o algún tipo de estudio universitario), y a las infraestructuras (autopistas o autovías, AVE real o prevista, aeropuertos, oleoducto).

Desde el punto de vista de las especificidades locales juegan en gran manera un conjunto de elementos que no son aprehensibles globalmente y que se concretan de forma diversa en cada núcleo. Desde mi punto de vista es central considerar las capacidades de iniciativa locales para aprovechar las rentas de posición y entorno que ofrece el marco geográfico. En este sentido, las políticas públicas locales se orientan crecientemente hacia la captación de recursos en competencia con otras localidades. En parte al menos, los llamados planes estratégicos o las campañas locales de imagen deben explicarse en este sentido, así como las pacientes gestiones de alcaldes y consistorios para conseguir tal infraestructura, financiar o potenciar equipamientos, dotarse de suelo industrial y residencial adecuado y captar iniciativas empresariales foráneas. Por su parte, la capacidad de la iniciativa privada local para generar procesos de crecimiento sostenido depende, también, del entorno socio-cultural y de la propia tradición dentro de la historia local: la existencia o no de un proceso industrializador, la tradición empresarial, la capacidad de reinversión de los excedentes en el sector productivo, la creación y mantenimiento de organizaciones financieras locales o provinciales (quizás de forma muy especial las Cajas de Ahorros regionales y provinciales, allí donde existen), son algunas de las cuestiones que necesitan de una aproximación de detalle para explicar la evolución de cada núcleo.

Todas estas especificidades locales pueden ejemplarizarse en el caso de Lleida, que conozco bien y que, creo, en sus tendencias generales puede   —25→   extrapolarse a un buen conjunto de ciudades similares. Históricamente, la ciudad se ha apoyado, para su crecimiento, en el hecho de constituir una encrucijada importante de comunicaciones. Ello no obsta para afirmar su fracaso en el aprovechamiento integral de su posición. Ciertamente pueden constatarse algunas de las mejoras e impulsos que experimentaron las capitales de provincia desde el segundo tercio del siglo XIX (capitalidad, ferrocarril, afirmación como centro comercial regional indiscutible) aunque sin poder afirmarse en una vocación industrial similar a la de las ciudades catalanas vecinas. La no industrialización de Lleida ha sido considerada como parte integrante (y negativa) de la propia imagen de la ciudad (Ganau, 1992) y el desarrollo más reciente de su agricultura intensiva y de su ganadería de integración vertical, a partir de los años sesenta, no llegó a generar un cambio estructural suficiente de su economía. La ciudad y su entorno siguen con una especialización en la agroindustria que no ha generado efectos multiplicadores significativos en otros sectores económicos y con un débil tejido empresarial basado en sectores productivos de bajo valor añadido y de utilización de mano de obra extensiva y poco cualificada.

Los últimos quince o veinte años han significado para la ciudad un cambio importante en sus expectativas de resituación en la red urbana en todas las escalas. Se han acortado en gran manera las distancias, se han implementado y, aún, se implementarán más en un futuro muy próximo, redes de transporte y comunicaciones que la han acercado a la metrópoli barcelonesa, y su posicionamiento global, entre el eje del Ebro y el del Mediterráneo la sitúan, potencialmente, como un área de crecimiento y, a la vez, de descongestión de las zonas urbanas vecinas.

En este contexto, la iniciativa pública local ha jugado un papel, a veces clave, en la negociación de la mejora de la red de carreteras, en la propia definición final del trazado del AVE, y en la mejora de la propia estructura urbana de la ciudad a partir de grandes obras de infraestructura (2 nuevos puentes, la apertura de una variante de la carretera N-II, la canalización del río) principalmente financiadas por el Gobierno autonómico y, sobre todo, por el Gobierno central. Paralelamente, se ha creado la Universidad (1991) sobre la base de estudios universitarios delegados por parte de tres universidades catalanas desde 1968, se está impulsando el cableado de fibra óptica y se cuenta con televisión por cable. En todas estas operaciones el Ayuntamiento ha jugado un papel impulsor indiscutible (desde la donación de edificios y suelo para los campus universitarios al impulso de las telecomunicaciones en relación a la creación de una televisión local) junto a la Diputación. Asimismo deben mencionarse las campañas de imagen (Per viure bé, Lleida) que pretenden difundir una imagen de ciudad media bien equipada, no congestionada y atractiva para la implantación de todo tipo de actividades. Aún así, hay que señalar el, al menos de momento,   —26→   fracaso en la atracción de empresas foráneas, ocupándose el suelo industrial generado en los últimos años por la Generalitat por parte de empresas distribuidoras y almacenes locales principalmente, cuando no sigue vacío.

La base económica local, en cambio, muestra rémoras de su estructura social pasada que, tal vez, son impedimento al crecimiento sostenido. Recientemente se ha publicado una rica reflexión sobre las características tradicionales (y, por lo tanto, muy poco modernas) de la socio-economía lleidatana (Morell, 1996) que, entre otras, recogen las observaciones sobre el monocultivo industrial agroalimentario y la fuerza de trabajo extensiva como base de la industria local, antes mencionadas, el minifundismo empresarial, la orientación de los beneficios empresariales hacia inversiones especulativas, la absorción de la Caja de Ahorros propia por otra entidad de ámbito catalán y la atomización del sector comercial, con dificultades de modernización y anclado en un monopolio que las rentas de posición anteriores (derivadas del aislamiento) ha alimentado. Sobre todo ello planea la tesis de una estructura social muy conservadora, cerrada, basada en redes de influencia hacia el poder político y sin renovación ni innovación apreciable desde los años sesenta.

En resumen, una situación llena de claroscuros que presenta un futuro abierto. Ésta combina numerosos pasos hacia una nueva posibilidad histórica de crecimiento y dinamismo derivada del potencial de la ciudad en la red de asentamientos catalanes y de su papel como puerta hacia el resto de España, con una estructura social y de poder económico que no parece ser la mejor dotada para llevar a cabo cambios significativos en la modernización de la ciudad. El ejemplo aquí sumarizado no se repite, exactamente, en ninguna de las otras ciudades pequeñas y medias españolas pero, probablemente, muchos aspectos son fácilmente reconocibles, o adaptables, a muchos kilómetros de distancia. La idea principal, si ello es cierto, es que sobre una base estructural determinada (posición respecto las grandes ciudades y posición respecto los grandes flujos de comunicación) que puede facilitar la consolidación de una España urbana apoyada en una red de ciudades medias, el elemento diferencial local juega y jugará un papel determinante: en la capacidad de atracción de nueva actividad, en la integración productiva en la Comunidad Europea, en la mejora de la calidad de vida y en la modernización del territorio.

Nuestra formación geográfica nos ha acostumbrado a entender la ciudad en su entorno regional, siendo la primera la que concentra la población y los servicios y polariza todo tipo de movimientos centrípetos. Grosso modo dicha imagen es aún bastante cierta aunque creo que las relaciones entre ciudad y   —27→   territorio, primero en las áreas metropolitanas y luego en zonas de influencia regional de las ciudades medias, han empezado a cambiar en aspectos significativos.

La causa principal de estos cambios ha sido el incremento de la movilidad y de las facilidades de transporte, que están suponiendo transformaciones interesantes de las lógicas locacionales clásicas y abriendo conceptualizaciones nuevas, como la de ciudad dispersa. Seguramente, las localizaciones comerciales periféricas, bien comunicadas en automóvil, y, a menudo, fuera del municipio central, devienen ya ejemplos clásicos indicadores de una nueva relación ciudad-territorio. A ellos pueden añadirse multitud de ejemplos en la localización de servicios, quizás marcadamente los dedicados al ocio. Sin embargo, los cambios de movilidad más significativos desde el punto de vista de la supramunicipalización del hecho urbano son los movimientos cotidianos residencia-trabajo (y residencia-estudios) que, al menos en Catalunya, donde han sido estudiados con profundidad (Castañer, 1994), han mostrado la creciente complejidad del territorio, no reducible a simples municipios ordenados según su jerarquía. Lo interesante de la aportación de Castañer, en este contexto, es que, además de la gran movilidad cotidiana intermunicipal de las grandes áreas metropolitanas, muestra cómo se dan también áreas de cohesión interna entre ámbitos municipales menores.

Este estudio ha permitido establecer los diversos sistemas urbanos de Catalunya que a su vez se han configurado como áreas básicas del Pla Territorial de la Generalitat de Catalunya aprobado en 1995.

Estas apreciaciones generales (incremento de la movilidad cotidiana y no cotidiana, relocalización de los lugares de consumo, y, en fin, incorporación de movimientos centrífugos a los tradicionales movimientos centrípetos hacia la ciudad) han podido analizarse en detalle recientemente para la ciudad de Lleida (Vilagrasa, director, 1995; Bellet & Barrufet, en prensa). En este trabajo, encargado por el municipio en el marco de la elaboración del nuevo Plan General Municipal, se trataba de evaluar la articulación territorial más allá de los límites municipales para prever impactos territoriales que escapan al planeamiento estricto municipal. El área de estudio ha sido 40 municipios que albergan cerca de 170.000 habitantes y que constituye el sistema urbano de Lleida en el anteriormente citado Pla Territorial. Seguramente el territorio considerado podría haber sido mayor si se atienden a visiones anteriores sobre lo que se ha llamado, quizás incorrectamente desde el léxico geográfico, pero acertadamente desde el publicitario, la «ciutat-regió» de Lleida, de unos 220.000 habitantes y con un radio de 30-35 minutos de viaje en automóvil al núcleo central (Collegi d'Arquitectes & Estudi General, 1990). Los resultados apuntan hacia una organización territorial que fundamentalmente supone:

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Un sistema residencial crecientemente difuso, producto de las nuevas características antes mencionadas del viaje al trabajo y que en el caso que se presenta incluía:

* Un incremento importantísimo, entre 1986 y 1991, del porcentaje de población laboral que migra diariamente a municipios distintos, desde su residencia al trabajo (Ganau, 1995). Los incrementos mayores se daban en aquellos municipios donde la base económica agrícola, siendo mayor que en el resto, es incapaz de generar nuevos puestos de trabajo en la explotación agraria familiar, o bien, tan sólo lo hace a tiempo parcial. Hasta hace pocos años, el excedente laboral de estos núcleos migraba permanentemente a la ciudad, ahora la tendencia es a mantener el lugar permanente de residencia y desplazarse cotidianamente.

* Un flujo, aún pequeño pero significativo, de familias que han sido residentes en el municipio central, y que han optado por desplazarse a otros municipios, aún manteniendo el puesto laboral anterior. La encuesta realizada a las familias que vivían en adosados y en urbanizaciones en los municipios del «sistema urbano» mostraba un perfil sociológico que a grandes rasgos era: familias con hijos (2), cabezas de familia entre los 35-45 años, clases medias y medias altas, nivel de estudios y de consumo cultural elevado, ligamen familiar frecuente con el pueblo elegido como residencia. A la vez cabe describir una cierta segmentación social entre los diversos grupos de adosados y urbanizaciones. Algunos municipios tendían a concentrar poblaciones de rentas mayores que otros, y el municipio central, debido a la escasez y carestía de suelo urbano, y consecuentemente, al mayor precio de la vivienda, concentraba en las nuevas tramas suburbanas creadas durante los últimos años las capas sociales de mayor poder adquisitivo.

* Reforzamiento de la movilidad cotidiana debida a los movimientos residencia-lugar de estudio, donde la ciudad capturaba buena parte de los movimientos detectados en el conjunto del sistema. Mención aparte merece el análisis de la Universidad, con unos 10.000 estudiantes, en buena parte residentes en municipios vecinos y, por lo tanto, con desplazamientos diarios.

Una reestructuración del sistema de lugares centrales en el territorio. Fundamentalmente, el hecho inicial característico es la aparición de nuevos lugares prestadores de servicios en detrimento del lugar central Lleida. Ello es así desde una doble vertiente. Por una parte, el acortamiento de distancias ha propiciado que algunos bienes y servicios que concentraba de forma monopolística el centro urbano puedan conseguirse con una mayor diversidad y a un mejor precio   —29→   en la cabecera jerárquica superior, en este caso Barcelona. Por otro, la difusión del transporte ha propiciado que núcleos periféricos regionales, al incrementar su accesibilidad, puedan ofrecer especializaciones en servicios y en comercio altamente competitivas respecto la ciudad central. Estas nuevas áreas de consumo tienden a concentrarse en las carreteras y, para el caso que nos ocupa merece citarse la pequeña ciudad de Mollerussa (10.000 habitantes) a veinte Km. de Lleida y con notable atracción regional en servicios de ocio y alimentación, entre otros. Quedan aún por evaluar los efectos sobre el núcleo central de las formas de consumo no presencial en previsible expansión durante los próximos años y ligadas al desarrollo de las telecomunicaciones.

Ello no significa que el centro ciudad, como lugar central de primera magnitud, haya decaído en términos absolutos, sino que debe entenderse en otro contexto al clásico de la simple cabecera regional que atrae unilateralmente todo tipo de flujos y, por lo tanto, sometido a cambios fundamentales (que se abordarán en el próximo apartado dedicado al espacio interno de la ciudad).

El análisis que se realizó sobre los lugares centrales en el sistema urbano de Lleida, incluía, como variante metodológica, la consideración de unidades territoriales peculiares: La ciudad central fue dividida en 13 zonas a las que se le añadió cada uno de los 39 municipios restantes. El resultado fue un sistema intraterritorial que incluía un núcleo central, que por número de actividades, por diversidad y por especialización continuaba dibujándose como la cabecera jerárquica del sistema y unos núcleos secundarios (algunos municipios y algunos barrios de Lleida) que, en un segundo nivel, se organizaban jerárquicamente en relación a la cantidad de población a la que servían. Además, se dejaban notar elementos distorsionadores que fundamentalmente podían resumirse en dos. Por una parte, algunos barrios del municipio de Lleida aprovechaban las rentas de proximidad al núcleo central para concentrar una mayor diversidad y especialización comercial y de servicios, que su población no justifica; por otro, las carreteras principales (independientemente del municipio) se situaban como puntos de localización de actividades con un área de influencia supramunicipal y donde la accesibilidad al conjunto del sistema se constituye como determinante del buen funcionamiento de la actividad. Un tercer nivel agrupaba indistintamente barrios de Lleida y municipios cercanos que en consonancia a su pobre potencial demográfico, su localización excéntrica y su débil conexión a la red viaria principal tenía niveles bajos o muy bajos de actividad.

Esta visión fuertemente jerarquizada y diferenciada del territorio se matiza si se incluye en el análisis la dotación de equipamientos públicos de tipo primario. Por supuesto, la jerarquización, en los mismos términos a los referidos anteriormente, se da en las dotaciones públicas pero con un nivel de   —30→   equipamiento mínimo muy aceptable en casi todas las unidades del sistema, y especialmente fuera del municipio de Lleida, que incluye desde dotaciones sanitarias y educativas primarias a centros culturales y espacios deportivos y recreativos al aire libre en casi todos los asentamientos. Ello es así debido, en gran parte, a un esfuerzo reciente y muy grande de los responsables municipales (y de la Diputación) por elevar la calidad de vida de la población. Pero lo que interesa resaltar aquí es, además, que en algunos municipios estos equipamientos actúan como atractivo residencial complementario, en relación a los crecientes flujos de familias que optan por vivir fuera del municipio central.

1- La localización de las actividades productivas se adaptaba a los modelos clásicos de localización en cuanto a su ubicación cercana a las vías de comunicación (y en algunos casos mostrando un cierto fracaso de la dotación de suelo industrial en polígonos). Fundamentalmente, la estructura radial del territorio diferenciaba ejes de alta actividad, coincidentes con los de mayor categoría, mayor flujo de tráfico y buen estado del firme y ejes de débil actividad y de características contrarias a las mencionadas. Ello se pudo contrastar no sólo por el número de empresas sino por sus dimensiones (medidas en número de trabajadores) y por el nivel de inversión industrial en los últimos años.

2- La evolución reciente del parque residencial y los potenciales residenciales futuros es una última característica a resaltar. El crecimiento residencial se había concentrado hasta épocas muy recientes de forma muy marcada en el municipio de Lleida. Entre 1981 y los años noventa, sobre una base de producción de viviendas mucho más reducida, los incrementos relativos del parque son superiores en muchos de los municipios no centrales, aunque próximos a Lleida. Las características tipo de esta producción inmobiliaria son, fundamentalmente, la baja densidad de ocupación, muy frecuentemente vivienda unifamiliar, y existencia de demandas externas de vivienda. Por otra parte se ha detectado una creciente ocupación como vivienda principal en el parque de viviendas de segunda residencia o desocupadas, que se han reducido notablemente. Como colofón, la valoración del planeamiento vigente en los 18 municipios de la primera corona del sistema muestra una dotación de suelo urbano vacante que casi alcanza las 17.000 unidades residenciales. Esta cifra no se justifica por la propia dinámica demográfica de los municipios, de crecimiento débil o muy débil, sino por expectativas de atracción de crecimiento foráneo, especialmente de la ciudad central. De todas formas, hay que señalar que el análisis del potencial de nuevas viviendas para Lleida ciudad con horizonte en el año 2015 señala una demanda (según la hipótesis alta) de 9.000 unidades (Bellet, 1995a). Por lo tanto, difícilmente se agotará en los próximos años esta dotación residencial. En conjunto, un crecimiento difuso en el territorio, que probablemente afectará a Lleida ciudad, pero a un ritmo muy moderado.

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Una reflexión de carácter más general incluye la consideración de esta trama residencial difusa como orientada hacia demandas de una cierta capacidad adquisitiva. Así lo ha demostrado la encuesta a la población de vivienda unifamiliar en los municipios del sistema urbano, lo apunta las nuevas tipologías dominantes en el planeamiento de bajas densidades, de residencias adosada o aisladas, y la simple constatación del incremento de costos de transporte que supone situarse lejos del centro del sistema, inasequibles a las rentas bajas (máxime cuando el sistema de transportes públicos no es suficientemente eficiente).

3- Las formas de «regionalización» del crecimiento urbano, en el sentido apuntado en los párrafos anteriores, va a incrementarse en un futuro inmediato, con la reciente mejora de la carretera Tortosa a Lleida (N-230), inaugurado su último tramo a finales de 1995, que incidirá sobre una de las áreas de menor funcionalidad y mayor marginalidad del actual sistema urbano, en el Sur, y, sobre todo, con la puesta en funcionamiento de la variante de la carretera N-II a su paso por Lleida (primer tramo inaugurado en febrero de 1996, segundo tramo a inaugurar en julio de 1996). Desde un punto de vista formal, la nueva autovía contribuye a un cambio desde un esquema radial de comunicaciones, en el que el conjunto del viario confluye (y se congestiona) en el centro urbano, a una forma radial-concéntrica, que facilita la conexión de muchos municipios (del noroeste al suroeste) entre ellos, sin necesidad de acceder al centro. Asimismo, la mencionada vía facilita las relaciones y el acceso, y por lo tanto cohesiona, los municipios del eje de la carretera N-II, recientemente convertida en parte en autovía, desde Fraga, ya en la provincia de Huesca a Cervera, en el linde de la provincia de Lleida con la de Barcelona. Desde la perspectiva conceptual ello permite adivinar la consolidación de un modelo urbano territorial de ámbito supramunicipal, que se desarrollará como tal en el futuro y caracterizado por unas nuevas lógicas locacionales y por la creación de unas relaciones cada vez menos jerarquizadas y focalizadas en los desplazamientos residencia-trabajo.

Paralelamente a los efectos (creo que positivos) de urbanización dispersa que crea esta nueva infraestructura, se han empezado también a insinuar algunos problemas, fundamentalmente derivados de las nuevas rentas de centralidad/accesibilidad que la variante de la N-II ha creado. En primer lugar, un previsible incremento de la competencia funcional entre el centro urbano y las potenciales nuevas superficies comerciales o lúdico-comerciales que apuesten por una localización cercana a la variante (en los últimos meses los periódicos locales han difundido, ya, algunos proyectos); en segundo lugar, la marginalización y, posiblemente, destrucción definitiva de una de las zonas de huerta más ricas y productivas, que es atravesada limpiamente por la variante y que delimita todo un cinturón periurbano en transformación, en el que las rentas del suelo agrario no pueden competir con las de potenciales usos urbanos; en tercer lugar, porque se   —32→   acrecientan los esfuerzos competitivos entre municipios para conseguir inversiones, mejorando sus equipamientos, sus dotaciones de suelo residencial o industrial..., pero sin coordinar en absoluto sus actuaciones, y en ocasiones, duplicando innecesariamente las dotaciones de usos. En este sentido, la coordinación intermunicipal y el avance hacia formas de planeamiento y de gestión comunes debería plantearse como un objetivo a corto plazo, aún aceptando sus dificultades y los grandes recelos que la mentalidad localista hoy imperante tiene al respecto.

Esta situación, que refleja un caso concreto bien estudiado y que puede resumirse en el concepto de ciudad supramunicipal creo que se da, de una forma o de otra, en bastantes lugares a lo largo del territorio español. Allí donde ello ocurre de una forma más asentada y consolidada es en algunas de las pequeñas áreas metropolitanas que se insinúan en torno de algunos de los núcleos considerados (por ejemplo, Santander-Torrelavega; Tarragona-Reus). También en ciudades medias de influencia regional, dinámicas, bien articuladas a un sistema metropolitano cercano, pueden darse algunas de las características apuntadas, u otras que refuercen la idea de ciudad no nuclear, así como en aquellas ciudades, grandes o pequeñas, que se articulan como coronas inmediatas de áreas metropolitanas de rango superior. Probablemente, este esquema sea más difícil de testar en ciudades de rango pequeño y relativamente alejadas de núcleos mayores.

Una de las condiciones para que este modelo supramunicipal se dé de forma creciente es la existencia de un sistema de transporte mínimamente eficiente que permita acercarse de un lugar a otro del sistema urbano local en no más de 30 minutos. En este sentido crece en importancia la existencia de corredores que puedan interconectar los diferentes asentamientos entre ellos sin necesidad de acceder al centro y que pueden permitir una nueva lógica en la localización de la actividad y de la población. Como ya se ha apuntado, las variantes y carreteras de circunvalación de las ciudades merecen ser observadas, en sus impactos y potencialidades desde una escala local. Desde luego a ello también contribuiría una mejora del transporte público y aún, donde fuera posible, el aprovechamiento integral del tren de proximidad o cercanías.

Si se trata de buscar sistemas de interconexión urbanos eficientes hay que prever, por otra parte, los procesos de suburbanización incontrolados, característicos de los crecimientos espontáneos de grandes áreas metropolitanas y, también, de modelos asentados en el mundo anglosajón y centroeuropeo. En este sentido recientemente se están poniendo de manifiesto las ventajas comparativas del modelo urbano mediterráneo, más compacto y preparado para un crecimiento sostenible (ver algunas de las consideraciones en torno a la cumbre Hábitat II de Estambul, recientemente celebrada). La creación de redes   —33→   intermunicipales puede ser contradictorio con dichas ventajas. En todo caso hay que señalar que el punto de partida es diferente al modelo de suburbanización mencionado. Fundamentalmente por tratarse de aprovechar infraestructuras y equipamientos locales ya existentes y no crear tramas urbanas nuevas (y por lo tanto más caras). Por otra parte, la ordenación común intramunicipal deviene básica en el objetivo del crecimiento sostenible y de la mejora de la calidad de vida. Vencer las reticencias localistas supone buscar estrategias comunes del crecimiento, economizar en la búsqueda de equipamientos e infraestructuras para ámbitos mayores al municipal y ahondar en los procesos de competitividad y especialización de cada núcleo añadiéndoles los de cooperación y solidaridad. Son tareas nada fáciles si se atiende a las características fragmentadoras del mapa municipal español y a los lógicos sentimientos localistas de sus habitantes, aunque ineludibles a corto o medio plazo.

En este apartado se incrementan aún más las dificultades para encontrar ejes argumentales que permitan una cierta generalización. Por una parte, las peculiaridades locales adquieren, en este nivel de análisis, mayor protagonismo ya que la historia de plazo largo y, aún, la evolución reciente, dota de significado específico cada paisaje urbano; por otra, existen diferencias pero también grandes similitudes en los procesos de producción urbana y de plasmación funcional en el espacio entre ciudades medias y grandes asentamientos. Es aquí, también, donde la diferencia entre lo que ha sucedido y está sucediendo en las pequeñas y en las medias puede ser muy distinto.

En todo caso, se van a intentar definir ciertos aspectos de la diferenciación funcional y de la plasmación de la ecología social urbana aportando, de nuevo, datos sobre mi ciudad, apoyados, en este caso, en buena parte de las apreciaciones más generales que sobre el tema ha expuesto Carmen Ocaña (1991). En otro lugar (Vilagrasa, 1995) he esquematizado la estructura urbana de Lleida estableciendo cinco zonas específicas que creo son asimilables a muchas ciudades españolas:

1. Un centro comercial y de negocios muy despoblado y a caballo entre el centro histórico y una zona de ensanche decimonónica. Junto a la especialización terciaria, esta área ha concentrado hasta épocas relativamente recientes los espacios residenciales de las capas sociales altas y medio altas. A partir del séptimo decenio de siglo la zona se ha ido despoblando y ha incrementado su terciarización que, a su vez, ha ido especializándose internamente, siguiendo fielmente la evolución clásica de los centros comerciales y de negocios tal como fueron descritos por geógrafos estadounidenses en los años cincuenta. La evolución reciente ha   —34→   sido dual en consonancia a la aparición de la mencionada especialización funcional en dos zonas. El área que concentra los servicios financieros y profesionales, amén de algunos edificios institucionales, ha sufrido una fuerte sustitución de la edificación, orientada en los últimos años a la edificación de edificios de oficinas y de sedes financieras o empresariales. El área más estrictamente comercial (a lo largo de la calle Mayor y de sus prolongaciones en ambos extremos) ha evolucionado en consonancia con los cambios en el sector, mucho más lentamente. La persistencia del pequeño comercio tradicional, poco especializado y poco profesionalizado, junto a la estructura minifundista de la propiedad y los condicionantes de un parcelario histórico de dimensiones medias muy pequeñas, han hecho que la renovación y las reformas de edificios hayan sido menores hasta hace muy pocos años (Vilagrasa, 1992). De hecho es a partir de los últimos 10 ó 15 años que las dinámicas que afectan a este sector económico y, también, a la fábrica urbana, han empezado a cambiar lentamente. Es desde los años ochenta que el comercio tradicional central ha tenido que competir con otros centros comerciales o con áreas comerciales dinámicas fuera del municipio. A ello se añade la colonización creciente por parte de franquicias y cadenas foráneas que compiten, en el mismo lugar, con el comercio tradicional. En este sentido se ha señalado (Vilagrasa, Bru, Martí & Barrufet, 1996) que el resultado muestra variaciones considerables: en los tramos con mayor implantación de comercio foráneo, éste ha actuado como locomotora manteniendo la zona e induciendo una transformación notable del comercio local: unos han, simplemente, cerrado, otros han realizado o realizan esfuerzos meritorios de especialización y modernización. Los tramos de menor presencia mercantil foránea (normalmente con problemas añadidos derivados de su relativa excentricidad y del menor flujo peatonal) muestran una situación estancada o, incluso, regresiva. En su globalidad, este espacio muestra la diagnosis habitual de los núcleos comerciales antiguos (Vilagrasa, director, 1996, Martí, Barrufet & Vilagrasa, 1996): necesidad de cambios en la gestión de los negocios, renovación formal de los espacios de venta, demanda de una mayor interrelación entre consumo y ocio urbano, recuperación de una cuota de espacio residencial, llegándose a plantear como óptimo, aunque utópico si se atiende a la tradición fuertemente individualista del comercio, una gestión conjunta de la zona o, al menos, cooperación para actividades y estrategias comerciales puntuales . En cualquier caso, la combinación de comercio local y foráneo se muestra como un elemento de impulso a la modernización y a la consecución de un centro comercial moderno; contrariamente, la débil penetración foránea, al mantener el comercio tradicional con patrones económicos obsoletos, facilita procesos marginalizadores.

2. Una zona de casco antiguo con características propias de las zonas de transición: pérdidas progresivas de población, altos porcentajes de envejecimiento,   —35→   síntomas de marginalidad social, regresión de la actividad económica y degradación de la fábrica urbana. Aquí, la mediocridad de la fábrica urbana juega desfavorablemente y diferencia el caso de estudio respecto de aquellos cascos de ciudades españolas con gran valor arquitectónico y monumental, donde las estrategias de recuperación pueden asentarse de forma prioritaria en la calidad del medio. Como en muchas otras ciudades, la Administración intenta cambiar las tendencias al deterioro y ha creado una Oficina del Centro Histórico (1993), en el marco de un programa de rehabilitación integral (ARI), encargada de la promoción de suelo residencial y del estímulo a la rehabilitación y la actividad económica, que ahora empieza a notarse. Cabe destacar que, también como en muchos otros lugares, la actuación municipal ha llegado tardíamente. Tal vez la explicación se encuentra en que los primeros consistorios democráticos atendieron en un principio de forma preferente los problemas generados en las periferias urbanas, desequipadas y mal urbanizadas y con mayor población, aunque los costes de la demora son, probablemente, irreversibles en muchos aspectos. En el caso que nos ocupa, durante los últimos quince años se ha asistido a una transformación sociológica del centro que ha convertido un espacio que tradicionalmente era un primer asentamiento, no definitivo, de la población recién llegada, en un gueto permanente, con fuerte presencia de minorías étnicas y anomia social.

3. Una primera corona, que coincide con el crecimiento de ensanche, habitada por clases medias y con altos índices de mezcla social. Se trata de la trama urbanizada desde la segunda mitad del siglo pasado hasta bien entrada la posguerra y que, en parte, se alimentó de las familias que dejaban el casco antiguo. Se trata de una zona heterogénea formal y socialmente, aunque de forma genérica denota características similares: por una parte, el inicio de un proceso de envejecimiento de la población y de la fábrica urbana, que empezará a ser problema dentro de pocos años; por otra parte, una creciente terciarización, derivada de las rentas de centralidad que con los años han adquirido estas zonas. En este sentido, y como fenómeno muy reciente, cabe destacar que buena parte de la sustitución de la edificación lo ha sido para edificios de oficinas y, en general, usos terciarios, segmento del mercado inmobiliario prácticamente inexistente hace una década y media (Bellet, 1993). Los dos aspectos señalados son más decisivos en la trama más antigua (y central) del ensanche.

4. Una segunda corona, «los barrios», habitada por grupos de rentas medio-bajas o bajas. Se trata de la ciudad surgida desde la posguerra y que focaliza el mayor crecimiento de la ciudad, hasta los años setenta. Las tramas urbanas periféricas (suburbanas, poligonales y marginales) localizaron el crecimiento poblacional acelerado de la época. La estructura social surgida fue de una fuerte   —36→   segregación, máxime cuando las clases adineradas y medias continuaron residiendo inicialmente en el centro o en el ensanche. La evolución desde los años ochenta remite forzosamente a la actuación municipal, que como se ha señalado, ha invertido de forma considerable en urbanización y equipamiento, consiguiendo un aceptable reequipamiento de la periferia y un incremento de la calidad de vida. Por otra parte, el Ayuntamiento ha realizado una política muy decidida en la adquisición de suelo que, además de la habitual dotación de equipamientos, le ha permitido actuar como principal propietario de suelo urbano y desarrollar, así, sus políticas de crecimiento residencial. Ésta se ha centrado en una expansión muy moderada y en parte orientada a suturar los espacios residenciales anteriormente surgidos. La reciente creación de una Empresa Municipal de Urbanismo, dedicada a la urbanización y colocación en el mercado inmobiliario del suelo municipal pretende asegurar el mantenimiento de estándares de vida elevados en estas periferias.

5. Un sector transversal, la «Zona Alta», que arranca del corazón de la ciudad extendiéndose hacia la periferia urbana y que define las áreas actuales de residencia de las capas sociales altas y medio-altas. Este sector se asienta sobre un eje (el de la carretera de Huesca) que enlaza iniciales tramas de ensanche con áreas antiguas de ciudad jardín y, desde los años ochenta, con nuevas promociones suburbanas de adosadas, pareadas o aisladas, que han concentrado buena parte del mercado inmobiliario de calidad espacialmente diferenciado y socialmente segregado. Ello ha sido así como lógico producto de las recientes tendencias inmobiliarias pero también con decidido apoyo municipal a este tipo de urbanización.

El surgimiento de esta estructura urbana o de otras similares remite necesariamente a la creación histórica de las ciudades y, quizás de forma significativa, a su evolución reciente. Esta última puede estudiarse a partir de la propia evolución de la distribución de los ingresos y de la renta en la ciudad (y muy marcadamente, de la evolución del mercado de la vivienda) y del análisis de los procesos redistributivos. Creo que el resultado general en ciudades medias o pequeñas ha sido, para los últimos cincuenta años, la progresiva creación de un mercado de la vivienda espacialmente diferenciado frente a una mezcla social urbana que caracterizaba a las ciudades de tamaño reducido (Ocaña, 1991). En efecto, la aparición, frecuente en ciudades de todo tipo, de tramas suburbanas y marginales o de polígonos de viviendas sociales han abocado en la creación de un nuevo mapa social de la ciudad. Asimismo, la ocupación frecuente de las tramas de ensanche por parte de las capas sociales medio-altas y altas y el progresivo abandono de los centros históricos han ido completando los procesos de segregación. Si a ello se le añade que en buena parte de las ciudades españolas, hasta el advenimiento de los Ayuntamientos democráticos, el   —37→   desequipamiento y la falta de infraestructuras básicas, especialmente en las nuevas periferias populares surgidas, ha sido una característica recurrente, puede entenderse que las medidas inversoras en urbanización no han hecho más que ahondar en las diferencias socioespaciales urbanas. Esta visión, si se atiende a la multitud de monografías existentes sobre ciudades españolas, es bastante general. En todo caso, parece situarse como excepción el caso de Vitoria, en donde los procesos de producción de suelo parecen haber sido enteramente planificados y muy considerablemente controlados por el sector público, que a su vez ha garantizado las inversiones básicas necesarias en urbanización (Arriola, 1991).

La evolución reciente, desde las primeras elecciones municipales democráticas, en 1979, puede también estudiarse desde la consideración del mercado residencial (como elemento que principalmente fija el ingreso en el espacio) y de las políticas redistributivas, entendidas como inversiones en urbanización, políticas de vivienda o que afectan al territorio como fondo de consumo. Un libro aún no publicado (Vilagrasa, ed., en prensa) y que reúne diversos casos de estudio sobre la evolución reciente y características actuales de la promoción inmobiliaria en España (cinco capítulos son dedicados a ciudades que aquí se han considerado medias) aclara algunas cuestiones sobre el mercado residencial reciente, sus tendencias y sus impactos espaciales. Básicamente las ciudades medias que se analizan muestran un comportamiento de sus ciclos inmobiliarios en los últimos años muy próximo a la tendencia general española: crisis desde el segundo quinquenio de los años setenta, recuperación en el segundo quinquenio de los ochenta hasta los primeros noventa y nueva caída hacia 1993. En este marco, aparece una característica de la producción que interesa resaltar. Ésta es que los auges inmobiliarios del segundo lustro de los ochenta se han apoyado de forma fundamental en el mercado de vivienda de renta libre frente a la protegida o de promoción directa (ésta muy marginal), y por lo tanto orientada hacia un mercado de cierta capacidad adquisitiva. En torno a este hecho, abundan las referencias a la promoción de bajas densidades y de tipo suburbano para clases medias y altas. Esto mismo ha podido ser bien contrastado para la evolución en 13 ciudades medias catalanas (Bellet, 1995b). A esta característica general hay que añadirle la aparición de segmentos del mercado hasta hace pocos años muy poco presentes, tales como la producción de edificios terciarios y, allí donde las políticas públicas y el medio urbano de calidad lo han facilitado, la rehabilitación. La primera de las cuestiones, es decir, la aparición de nuevas tramas de baja densidad orientadas hacia capas de poder adquisitivo medio-alto y alto, creo que es uno de los cambios recientes más interesante en el espacio urbano de las ciudades medias, que, de alguna manera, refuerza los procesos de segregación surgidos en épocas anteriores.

Las políticas municipales han sido, lógicamente, muy diversas, aunque también creo que han tenido que responder a preguntas similares sobre cómo y   —38→   dónde invertir, y lo han hecho en muchas ocasiones de diferente manera. Una primera cuestión que creo ha sido recurrente en muchas ciudades ha sido la opción decidida por los centros históricos, su rehabilitación y su mantenimiento funcional. Como se ha apuntado para el caso de Lleida, buena parte del fracaso de las políticas sobre centros históricos puede explicarse por la incapacidad financiera de hacer frente a sus demandas y, a la vez, reequipar y en algunos casos urbanizar de nuevo las periferias urbanas. Ello permite hablar de una situación frecuente durante los años ochenta: la existencia de figuras jurídicas e incluso de planeamiento abocadas a la recuperación de las tramas antiguas, y la carencia de programas detallados de realización, debido a la incapacidad de financiarlos y a problemas de gestión (Troitiño, 1992). Por otra parte, algunas experiencias señalan cómo la inversión en reequipamiento y reurbanización en los centros se ha focalizado en aquellas áreas funcionalmente eficientes (aunque a veces con síntomas de decadencia) en detrimento de las tramas más degradadas y marginales desde un punto de vista económico (por no concentrar actividades relevantes, por no generar rentas elevadas del suelo, en fin, por no atraer la iniciativa privada hacia ellas).

La inversión en equipamiento ha dirigido las políticas municipales de suelo, que se ha adquirido las más de las veces con este objetivo inmediato. La experiencia catalana (Bellet, 1995b) muestra que políticas de patrimonio de suelo más agresivas, orientadas hacia una intervención en el mercado del suelo residencial o económicamente eficiente han sido muy limitadas, en concreto éstas han sido muy relevantes en el caso ya comentado de Lleida y, aunque estrictamente no se pueda considerar ciudad media equiparable a las que aquí estudiamos, Sabadell (CODEN, 1995).

Finalmente, las políticas urbanas municipales han tenido que plantearse el difícil equilibrio entre las legítimas incentivaciones al sector inmobiliario (que no hay que olvidar, se mantiene con una fuerte crisis hasta bien entrados los años ochenta) y el freno de movimientos especulativos y de actuaciones urbanas que van en detrimento de la calidad de vida. Los resultados han sido más o menos afortunados según los casos y es imposible su valoración conjunta. A pesar de ello, un elemento importante y generalizable ha sido el fuerte decrecimiento de densidades y volumetrías que puede observarse en la planificación general de la época democrática. Ello se ha apoyado, normalmente, en el dato objetivo de un débil crecimiento demográfico que no justifica la dotación de grandes cantidades de suelo urbanizable programado y en la voluntad de mejora de los estándares del período anterior. Otra cuestión es que la gestión diaria del urbanismo municipal haya mantenido los mismos criterios o los haya transgredido.

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En cualquier caso, el anuncio de las recientes medidas de liberalización del suelo apuntadas este mes de junio por el Gobierno cambiarán substancialmente las reglas del juego: La conversión del suelo no programado en urbano puede ampliar de forma muy substancial las iniciales líneas de expansión de la ciudad y favorecer la creación de nuevas tramas urbanas que, hasta ahora, quedaban fuera del juego del crecimiento urbano. Por su parte, la disminución del porcentaje de la cesión de suelo del 15 al 10% incidirá, sin duda, en la disminución del espacio público, afectando, a mi juicio, a los barrios y zonas de menor capacidad adquisitiva, seguramente los que más necesitan de él. Queda por ver si el deseado y necesario abaratamiento de la vivienda llega a conseguirse mediante estas medidas.

En las páginas precedentes se han intentado resumir algunas de las características de las ciudades pequeñas y medias españolas que en el marco de una sociedad cambiante, son, a mi parecer, relevantes. En los tres niveles de análisis realizados (o en las tres escalas utilizadas) se han destacado las propiedades más generalizables y, a la vez, se ha llamado la atención sobre las especificidades locales. Las diferentes combinaciones entre unas y otras ha de permitir entender, una a una, las diferentes ciudades consideradas como hechos diferenciales, su actual situación en la red urbana española y su potencial futuro de inserción y de crecimiento.

La ponencia seguramente está lastrada por la continuada referencia a un lugar concreto (a una ciudad media) y por el análisis empírico realizado sobre él. Espero que el análisis de particularidades no haya viciado en demasía las consideraciones más generales. Estas últimas han sido desarrolladas como un marco inicial que ha de permitir avanzar en el estudio de este universo que, sin duda, devendrá una pieza clave en los cambios de la organización territorial en los inicios del tercer milenio. Lo hasta aquí desarrollado apunta hacia tres conclusiones principales:

1. Que las ciudades pequeñas y medias pueden establecerse, en un futuro, como áreas de soporte de la actividad en el territorio. En este sentido cabe hablar, como lo hace Julia Salom, de centros intermedios, más que de ciudades medias, con suficiente masa crítica y bien equipados, susceptibles de generar crecimiento y desarrollo en su entorno próximo (Salom, 1995) y de equilibrar el territorio frente a las macrocefalias metropolitanas.

2. Que la aproximación de base municipal es contradictoria con la realidad de los procesos socioeconómicos en el territorio, que la exceden. Por lo tanto,   —40→   desde el análisis y desde la toma de decisiones es cada vez más necesaria la adopción de visiones de conjunto supralocales.

3. Que aún contando con una variedad considerable de situaciones, en muchos casos incluso radicalmente diferentes, los espacios internos de nuestras ciudades tienden a evolucionar hacia una mayor complejidad, cada vez más equiparable a los procesos sociales y funcionales de segregación de las grandes ciudades. Ello contrasta con una visión tradicional de homogeneidad y mezcla social, que durante años los ha caracterizado.

Todo ello es, por supuesto, discutible y espero que el debate que sigue ayude a mejorar, corregir, ampliar, y si es necesario cambiar, las ideas aquí expuestas.

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